[案情]

2005年6月25日，某部門向被告某市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡稱質(zhì)監(jiān)局）舉報(bào)，舉報(bào)原告姜某違法裝運(yùn)液化氣。被告質(zhì)監(jiān)局即組織執(zhí)法人員，對(duì)原告姜某運(yùn)送石油液化氣罐車進(jìn)行檢查。經(jīng)查，運(yùn)送石油液化氣的蘇MC1056汽車罐車駕駛員丁某無汽車準(zhǔn)駕證、押運(yùn)員原告姜某無汽車罐車押運(yùn)員證。被告質(zhì)監(jiān)局遂于同日作出質(zhì)技監(jiān)封字[2005]第5806號(hào)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督登記（封存）決定書》，以原告姜某及享達(dá)燃?xì)夤荆ㄔ娼诚迪磉_(dá)燃?xì)夤镜臉I(yè)主） “購進(jìn)液化石油氣使用的罐車駕駛員、押運(yùn)員均無質(zhì)量監(jiān)督部門核發(fā)的準(zhǔn)駕證和押運(yùn)證、涉嫌存在安全問題“為由，根據(jù)《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》（未引用條款），對(duì)裝運(yùn)液化氣的罐車進(jìn)行異地登記（封存），期限為1個(gè)月。該登記（封存）決定書同時(shí)規(guī)定，如不服決定，可在收到?jīng)Q定書之日起60日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議，也可以于3個(gè)月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。2005年7月31日被告將登記（封存）的液化氣罐車放行。2005年9月29日和9月31日，被告某市質(zhì)監(jiān)局以“無準(zhǔn)駕證及押運(yùn)員證駕駛液化氣槽車”同一理由，分別暫扣原告姜某人民幣3000元和2000元，并出具了編號(hào)為0000028441和0000028449的《暫扣款（物）專用收據(jù)》。2006年3月10日，原告姜某以被告某市質(zhì)監(jiān)局登記（封存）液化氣罐車系違法扣押原告合法財(cái)產(chǎn)的違法行為、扣押人民幣5000元無法律依據(jù)等理由訴至法院，要求確認(rèn)被告扣押5000元人民幣的行為違法，同時(shí)要求返還被扣押的5000元。

[爭點(diǎn)]

1、原告的訴訟是否超過法定的起訴期限。

2、被告扣押財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施是否合法，是否侵犯原告的合法權(quán)利。

原告訴稱，被告以原告無押運(yùn)員證、運(yùn)送液化氣的罐車駕駛員無汽車準(zhǔn)駕證為由，將原告的車輛扣押，并向原告收取5000元現(xiàn)金，其行為無法律法規(guī)依據(jù)，侵犯了原告的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

被告辯稱，原告運(yùn)送石油液化氣的汽車罐車駕駛員無汽車準(zhǔn)駕證，作為押運(yùn)員的原告無汽車罐車押運(yùn)員證，其行為違反了《液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，被告對(duì)汽車罐車采取登記封存的行為是合法的；被告對(duì)汽車罐車采取登記封存措施依法向原告送達(dá)了登記封存決定書，該決定書作出和送達(dá)的時(shí)間均為2005年6月25日，并明確告知起訴期限為三個(gè)月，原告不服登記封存決定應(yīng)在2005年9月25日前向法院起訴，其在2006年3月10日起訴已超過訴訟時(shí)效；被告在對(duì)原告的違法行為查處過程中，原告繳納了5000元作為處理本案的暫扣款，且系其自愿行為，不屬于獨(dú)立的行政行為，更不是一個(gè)獨(dú)立的行政強(qiáng)制行為，依法不能獨(dú)立提起訴訟；被告登記封存行為是合法的，法院應(yīng)裁定駁回原告的起訴。

[審判]

某市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案被告于2005年6月25日作出的登記（封存）決定規(guī)定的起訴期限為三個(gè)月，原告于2006年3月10日向法院起訴已超過期限，但被告于2005年9月29日和9月31日分別暫扣原告3000元和2000元人民幣的強(qiáng)制措施，原告于2006年3月10日起訴，沒有超過兩年的起訴期限。被告在沒有作出處理決定的情況下，向原告收取5000元人民幣暫扣款，其行為不符合采取行政強(qiáng)制措施的條件，屬于無權(quán)限的越權(quán)行為，據(jù)此，被告向原告收取5000元暫扣款的行為，依法應(yīng)確認(rèn)違法。

在一審法院作出宣判前，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，被告某市質(zhì)監(jiān)局將暫扣款返還給原告，原告自愿向法院申請(qǐng)撤回起訴。據(jù)此，某市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，裁定準(zhǔn)許原告姜某撤回起訴，訴訟費(fèi)用450元由被告某市質(zhì)監(jiān)局負(fù)擔(dān)。

某市人民法院在向原被告送達(dá)準(zhǔn)予撤訴裁定書的同時(shí)，及時(shí)向被告某質(zhì)監(jiān)局發(fā)出司法建議。法院的司法建議認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)依據(jù)。被告對(duì)原告液化石油氣罐車登記（封存）決定，適用《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》沒有到具體的條、款，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為決定書適用法律錯(cuò)誤；根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》，對(duì)符合登記保存（封存）的證據(jù)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定。被告于2005年6月25日作出登記（封存）決定，并未在7日內(nèi)作出處理決定，直到7月31日才將液化氣罐車放行，被告登記（封存）的程序違法；被告在沒有依法作出處理決定前，暫扣原告5000元無法律規(guī)范性依據(jù)。

[評(píng)析]

本案的訴訟雖以原告撤回起訴而告結(jié)案，但被告某市質(zhì)監(jiān)局在行政執(zhí)法中存在的諸多問題值得重視。現(xiàn)筆者就以下幾點(diǎn)談?wù)剛€(gè)人淺見。

一、關(guān)于原告的訴訟是否超過起訴期限的問題。

本案被告于2005年6月25日對(duì)原告使用的液化氣罐車作出登記（封存）決定，其交待的起訴期限是三個(gè)月。登記（封存）作為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，其性質(zhì)屬于保全性強(qiáng)制措施。行政機(jī)關(guān)在制作此類決定書時(shí)，是否需要交待訴權(quán)以及如何交待訴權(quán)，法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，鮮見有規(guī)定。筆者認(rèn)為，登記（封存）既然屬于具體行政行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利可能產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)在制作此類法律文書時(shí)就應(yīng)當(dāng)交待訴權(quán)。正確的交待方式是，不僅要交待申請(qǐng)復(fù)議權(quán)及期限，同時(shí)還要交待不服提起行政訴訟的權(quán)利和期限。交待復(fù)議權(quán)的期限《中華人民共和國行政復(fù)議法》有明確規(guī)定，只能是六十日。交待提起行政訴訟的期限實(shí)踐中有分歧意見，有人認(rèn)為是15日。筆者認(rèn)為，除非法律、法規(guī)明確規(guī)定為15日或其他期限，公民、法人或其他組織不服具體行政行為向法院起訴的應(yīng)適用一般訴訟時(shí)效的規(guī)定，即三個(gè)月。行政機(jī)關(guān)在行政法律文書中向當(dāng)事人交待起訴期限也應(yīng)是三個(gè)月。本案被告作出的登記（封存）決定書，不僅交待了申請(qǐng)復(fù)議權(quán)，同時(shí)又交待訴訟權(quán)利，交待的期限分別六十日和三個(gè)月，因而被告在決定書中對(duì)訴權(quán)的交待是正確的。據(jù)此，被告在2005年6月25日制作并向原告送達(dá)登記（封存）決定書，原告于2006年3月10日才向法院起訴，顯然超過了三個(gè)月起訴期限，被告對(duì)此的抗辯理由是正確的。

關(guān)于被告向原告分別收取3000元和2000元暫扣款行為的訴訟時(shí)效。筆者認(rèn)為被告暫扣款的行為是其作出的獨(dú)立的行政行為，其性質(zhì)屬于限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施。由于被告在收取原告暫扣款時(shí)未告知原告訴權(quán)和起訴期限，應(yīng)當(dāng)適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定。該條第一款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案被告沒有舉證證明原告知道訴權(quán)或者起訴期限的時(shí)間，其起訴期限應(yīng)為2年。被告分別于2005年9月29日和9月31日向原告收取3000元和2000元暫扣款，原告于2006年3月10日向法院起訴，沒有超過2年的起訴期限。應(yīng)當(dāng)注意的是，適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款是不需以行政機(jī)關(guān)負(fù)有向當(dāng)事人交待訴權(quán)和起訴期限義務(wù)為前提條件的。也就是說，無論法律法規(guī)是否明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)需交代訴權(quán)和起訴期限，也無論是行政處罰行為還是行政強(qiáng)制措施或其他事實(shí)行為，只要行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為未交待訴權(quán)或起訴期限，均應(yīng)適用前引用司法解釋第四十一條第一款的規(guī)定。

二、關(guān)于被告作出的登記（封存）決定書的合法性問題。

行政機(jī)關(guān)具體行政行為應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)依據(jù)。同時(shí)合法的行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)具備四項(xiàng)條件：一是實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)具有實(shí)施該措施的權(quán)力；二是發(fā)生了法律、法規(guī)規(guī)定的可以實(shí)施該措施的行為；三是未超出法定的范圍和期限；四是實(shí)施該措施符合法定程序的要求。本案原告訴被告登記（封存）決定雖然超過了起訴期限，但從依法行政的要求出發(fā)，不難看出該登記（封存）決定存在以下幾個(gè)問題：

1、對(duì)原告的液化氣罐車進(jìn)行登記封存不符合法定條件。正如被告在行政答辯狀所稱的，根據(jù)《液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程》（以下簡稱《監(jiān)察規(guī)程》）的有關(guān)規(guī)定，汽車罐車押運(yùn)員必須經(jīng)培訓(xùn)和考核合格，由省級(jí)勞動(dòng)部門頒發(fā)《汽車罐車押動(dòng)員證》；汽車罐車駕駛員必須先取得公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的《機(jī)動(dòng)車駕駛執(zhí)照》，再經(jīng)汽車罐車安全駕駛使用培訓(xùn)、考核合格，由省級(jí)勞動(dòng)部門頒發(fā)《汽車罐車準(zhǔn)駕證》，才有駕駛液化氣體汽車罐車的資格。筆者認(rèn)為，該《監(jiān)察規(guī)程》并沒有規(guī)定對(duì)無《汽車罐車押運(yùn)員證》和無《汽車罐車準(zhǔn)駕駛》押運(yùn)、駕駛液化氣氣罐車的處理規(guī)定（事實(shí)上行政機(jī)關(guān)制定的技術(shù)性規(guī)程一般也不應(yīng)對(duì)有關(guān)違法行為作出處理規(guī)定）。因此，被告不能適用《監(jiān)察規(guī)程》對(duì)原告的汽車罐車作出登記（封存）的處理決定，何況被告在決定書中根本沒有引用《監(jiān)察規(guī)程》的規(guī)定。

被告在登記（封存）決定書中，適用的依據(jù)是《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定第二十一條的規(guī)定，技術(shù)監(jiān)督行政部門為了調(diào)查取證，在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，也可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量等法律、行政法規(guī)進(jìn)行封存。《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款也有類似的規(guī)定。在這里，對(duì)證據(jù)進(jìn)行登記保存的條件是證據(jù)可能滅失或者以后難以取得。顯然，本案被告登記（封存）的汽車罐車不存在滅失或以后難以取得的可能，因此，被告對(duì)原告的液化氣罐車實(shí)施登記（封存）不符合法定條件。

2、登記（封存）的期限1個(gè)月，沒有法律依據(jù)；沒有依法作出處理，程序違法。根據(jù)《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第二十一條第二款和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)采取登記保存的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定。本案被告在決定書中對(duì)汽車罐車作出登記（封存）的期限1個(gè)月，沒有提供任何法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，違反了《中華人民共和國行政處罰法》及《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》關(guān)于登記保存證據(jù)期限的規(guī)定。

任何一個(gè)行政程序都必須在一定時(shí)間內(nèi)完成，如果行政機(jī)關(guān)可以不受時(shí)間限制，那么行政機(jī)關(guān)將無工作效率可言；如果行政機(jī)關(guān)可以無限期地拖延，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益就無法得到保護(hù)。本案被告在作出登記（封存）決定書后沒有在規(guī)定期限七日內(nèi)作出處理決定。被告辯稱，原告繳納的5000元是作為處理本案的暫扣款。事實(shí)情況是，被告在收取暫扣款后直至原告向法院起訴，也未作出處理決定。因此被告的行為，構(gòu)成違反法定時(shí)限的程序違法。

3、被告適用法律規(guī)范依據(jù)沒有到具體條款，屬適用法律規(guī)范錯(cuò)誤。行政機(jī)關(guān)的任何行政行為都應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，行政機(jī)關(guān)在制作法律文書時(shí)應(yīng)當(dāng)適用合法有效的法律規(guī)范，既要適用法律規(guī)范的定性條款，也要適用罰則（處理）條款，而且要適用到具體的款、項(xiàng)、目。如果行政機(jī)關(guān)沒有適用任何法律規(guī)范，或者沒有適用到具體條、款、項(xiàng)、目，或適用條款錯(cuò)誤（包括適用性質(zhì)錯(cuò)誤、適用條文錯(cuò)誤、適用失效的法律規(guī)定等），都屬于適用法律錯(cuò)誤。本案被告作出的登記（封存）決定書，只適用了國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》，沒有適用具體條款，而且被告在法庭上又未正確舉出證據(jù)證明其所適用的具體法條，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告適用法律規(guī)范錯(cuò)誤。

三、關(guān)于被告向原告收取5000元暫扣款的合法性問題。

被告向原告收取5000元暫扣款行為的性質(zhì)屬限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施。在案件審理期間，被告沒有提供收取原告5000元暫扣款的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，根據(jù)合法的行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)具備的條件，被告的暫扣行為沒有法律、法規(guī)依據(jù)，屬于無權(quán)限的越權(quán)行為。即便原告的行為違法，應(yīng)當(dāng)受到罰款的行政處罰，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)先調(diào)查取證，依法作出并向當(dāng)事人送達(dá)行政處罰決定書，在原告自覺履行的情況下，被告方可收繳罰款。而且，被告及執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。因此，本案被告執(zhí)法人員在沒有作出行政處罰決定前，自行收受原告暫扣款的行為同時(shí)違反了法定程序。