自《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》施行以來(lái)，全省各級(jí)法院審理的各類一審行政案件已近7萬(wàn)件，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀案例。值此“行政訴訟法實(shí)施二十周年宣傳月”活動(dòng)之際，江蘇省高級(jí)人民法院精選出具有代表性的經(jīng)典案例十件予以公布。這些案例或在行政審判和依法行政的發(fā)展進(jìn)程中具有重大歷史意義，或在全省及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了較大的社會(huì)影響，或?qū)σ恍┲匾伞⒎ㄒ?guī)修訂完善產(chǎn)生了重大推動(dòng)作用，從不同的側(cè)面反映出《行政訴訟法》在我省實(shí)施的不平凡歷程。這些案例是：

　　一、陳某等1144戶農(nóng)民訴F縣W鎮(zhèn)人民政府侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)案

　　二、宋某訴S市建設(shè)局房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決案

　　三、楊某訴W市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案

　　四、戴某等8人訴江蘇省人民政府征地行政裁決案

　　五、陸某等156位S市馨泓花園小區(qū)業(yè)主訴S市人民政府土地行政確認(rèn)案

　　六、張某訴X市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案

　　七、L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)訴N市C區(qū)人民政府城建行政強(qiáng)制及行政賠償案

　　八、吳某訴Y市人民政府要求政府信息公開(kāi)案

　　九、景某等112人訴江蘇省D市衛(wèi)生局衛(wèi)生行政許可案

　　十、A公司訴S市工商行政管理局C區(qū)分局工商行政處罰案

　　
  陳某等1144戶農(nóng)民訴F縣W鎮(zhèn)人民政府侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)案

　　【基本案情】

　　原告：陳某等1144戶農(nóng)民。

　　被告：F縣W鎮(zhèn)人民政府。

　　1999年1月7日，F(xiàn)縣W鎮(zhèn)陳某等1144戶農(nóng)民認(rèn)為W鎮(zhèn)人民政府的行政收費(fèi)行為侵犯了他們合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)利，遂向F縣人民法院具狀起訴。

　　原告訴稱，自1998年以來(lái)，被告W鎮(zhèn)政府在《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》所列的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)之外，巧立名目，多收稅費(fèi)，以“生豬屠宰稅”、“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”、“以資代勞費(fèi)”、“集資費(fèi)”、“種子費(fèi)”、“路面費(fèi)”等項(xiàng)目向原告強(qiáng)行收費(fèi)。其中，“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”和“生豬屠宰稅”按田畝、人頭平攤收取，“以資代勞費(fèi)”按人頭收取，共計(jì)多收稅費(fèi)214891.93元。同時(shí)，被告以小分隊(duì)的形式，到原告處強(qiáng)行要錢，稍有不從即扒糧或拉貨抵錢，若遲繳一天，罰款50%；遲繳兩天，罰款100%。被告與原告多次發(fā)生沖突，使原告不得安寧，正常生活秩序受到干擾。

　　原告認(rèn)為，依法向國(guó)家繳納稅金是原告應(yīng)盡的義務(wù)。被告在法律法規(guī)規(guī)定以外，巧立名目擅自多收且采取行政手段強(qiáng)制原告履行，已經(jīng)嚴(yán)重的侵犯了原告合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)利。為切實(shí)維護(hù)原告的合法權(quán)益不受被告行政行為的非法侵害，請(qǐng)求人民法院判決撤銷被告違法的行政行為，退還多收的稅費(fèi)。

　　【審理情況】

　　陳某等1144戶農(nóng)民訴F縣W鎮(zhèn)政府侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)案提起訴訟后，F(xiàn)縣人民法院高度重視。針對(duì)本案人數(shù)多、范圍廣、影響大的特殊情況，法院兵分兩路主動(dòng)出擊，一方面積極與各村村民代表進(jìn)行交流溝通，向他們了解案件情況，為村民講解法律規(guī)定，安撫他們的不滿情緒，防止事態(tài)的擴(kuò)大和升級(jí)。另一方面，法院主動(dòng)與F縣相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，根據(jù)法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)狀況，提出解決矛盾糾紛的司法建議，確保村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)利得到有效的維護(hù)。在法院的建議下，F(xiàn)縣委、縣政府高度關(guān)注、積極配合。縣委專門明確一名副書記牽頭，成立了十幾個(gè)工作組進(jìn)駐W鎮(zhèn)政府，全面了解各村農(nóng)民稅費(fèi)征收情況，對(duì)所涉及的稅、費(fèi)逐項(xiàng)進(jìn)行了審查和清退。同年6月15日，陳某等1144名原告主動(dòng)向法院申請(qǐng)撤回起訴。

　　F縣人民法院認(rèn)為，原告申請(qǐng)撤回起訴符合相關(guān)法律規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，作出準(zhǔn)予原告撤回起訴的裁定。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　這起案件牽涉到一千多名農(nóng)民的切身利益，直接反映了當(dāng)時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)征收方面存在的突出問(wèn)題，最終法院在多方努力下妥善審理了這起人數(shù)眾多、社會(huì)廣泛關(guān)注的案件，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)具有很強(qiáng)的歷史意義。

　　一、妥善處理集團(tuán)訴訟案件的典范

　　原告的總?cè)藬?shù)高達(dá)1144人，是全省涉及原告人數(shù)最多的一起行政訴訟案件。在當(dāng)時(shí)，這起案件涉及范圍廣、社會(huì)影響大，而且事關(guān)農(nóng)民的切身利益，如果不能及時(shí)有效的化解矛盾、解決糾紛，很有可能會(huì)激起群眾對(duì)人民政府的對(duì)抗情緒，最終可能升級(jí)為嚴(yán)重群體性暴力事件，影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)與和諧穩(wěn)定。針對(duì)本案的特殊情況，F(xiàn)縣法院在審理過(guò)程中，突破了司法被動(dòng)性的限制，通過(guò)法院積極的司法行為，主動(dòng)與各村的村民代表溝通交流，平息群眾負(fù)面情緒；主動(dòng)與縣委、縣政府協(xié)商配合，維護(hù)村民合法權(quán)益；主動(dòng)提供行之有效的司法建議，推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革。這一系列的能動(dòng)司法行為，在較短的時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)了幾千人的矛盾糾紛，防止了糾紛的升級(jí)和擴(kuò)大。該案在多方的共同努力下，違法設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目被審查取締，向農(nóng)民多收取的費(fèi)用也被逐一清退。最終，各村共一千多名農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)撤訴，這起集團(tuán)訴訟案件得到了妥善的處理，實(shí)現(xiàn)了法律效果、社會(huì)效果和政治效果的和諧統(tǒng)一。

　　二、有效促進(jìn)了農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的步伐

　　這件集團(tuán)訴訟發(fā)生在1999年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革正在醞釀卻尚未出臺(tái)。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收項(xiàng)目、收費(fèi)金額、執(zhí)行程序缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和有效的監(jiān)督，不少地方都巧立名目，規(guī)定了五花八門的收費(fèi)項(xiàng)目，這都給原本收入就不高的農(nóng)民帶來(lái)了沉重的生活負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于缺乏制度性的規(guī)范和管理，亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派的現(xiàn)象在農(nóng)村層出不窮，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。F縣法院在審理這起集團(tuán)訴訟案件的過(guò)程中，通過(guò)與本案一千多名原告的交流談心，了解到當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收的現(xiàn)狀、稅費(fèi)制度中存在的弊端和問(wèn)題以及普通農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)征收的意見(jiàn)和想法，并將這些從個(gè)案中反映出來(lái)的社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行了概括總結(jié)，整理成切實(shí)可行的司法建議，主動(dòng)向有關(guān)部門通報(bào)，為其解決糾紛和矛盾提供決策依據(jù)。F縣委、縣政府對(duì)法院提供的司法建議高度的重視，對(duì)集團(tuán)訴訟案件中的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非法設(shè)立的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)違法的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行了逐一審查，對(duì)不合法的項(xiàng)目堅(jiān)決予以取締，對(duì)多收取的金額予以及時(shí)的退還。這項(xiàng)工作推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革的步伐，減輕了廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)。本案的處理為國(guó)家實(shí)施稅費(fèi)改革提供了直觀性的參考，對(duì)我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革起到了積極的推動(dòng)作用。

　　三、反映了建立重大行政案件綜合調(diào)處機(jī)制的重要性

　　人民法院進(jìn)行司法審判的最終目的應(yīng)當(dāng)是解決矛盾、化解糾紛。但是，從行政審判的各個(gè)環(huán)節(jié)上看，近年來(lái)因行政管理和行政執(zhí)法而引發(fā)的行政訴訟案件逐年上升，涉及行政審判的申訴與上訪事件也明顯增多。這些矛盾和問(wèn)題如不能得到有效預(yù)防和化解，極有可能引發(fā)非正常上訪、群體性事件甚至惡性事件。建立重大行政爭(zhēng)議綜合調(diào)處機(jī)制，在化解社會(huì)矛盾、徹底解決糾紛方面具有司法裁判所無(wú)法替代的作用。它可以充分利用各方有利因素，形成解決重大行政爭(zhēng)議的合力，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果與政治效果的和諧統(tǒng)一。在1144戶農(nóng)民訴F縣W鎮(zhèn)政府侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)案中，正是由于人民法院在審理過(guò)程中，積極與各村村民代表進(jìn)行溝通協(xié)商，主動(dòng)與F縣委、縣政府的配合協(xié)作，才能在很短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)平復(fù)村民情緒，審查非法收費(fèi)項(xiàng)目，清退多收的錢款，原告申請(qǐng)撤訴的良好效果。如果采用直接作出行政判決的方法去處理這次糾紛，行政判決很有可能得不到及時(shí)的履行，村民的合法利益也無(wú)法得到有效的保障。因此，這起案件也可以說(shuō)是人民法院最早探索建立重大行政爭(zhēng)議綜合調(diào)處機(jī)制的典范，充分證明了綜合調(diào)處機(jī)制的重要性，也為我們?cè)诂F(xiàn)階段建立健全這一機(jī)制提供了生動(dòng)的樣本，推動(dòng)人民法院在處理行政爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)案情重大、關(guān)系復(fù)雜的行政案件，注重用足用活三個(gè)鏈條，著力在整合內(nèi)外調(diào)解力量、健全多元調(diào)解機(jī)制上下功夫。一是充分發(fā)揮法官助理、審判人員、院庭長(zhǎng)的主力軍作用，堅(jiān)持遞進(jìn)式調(diào)解，放大內(nèi)力，用活“人員鏈”；二是充分發(fā)揮人大、黨委、政府各部門、婦聯(lián)、工會(huì)組織特邀調(diào)解員等主體的地緣、人緣優(yōu)勢(shì)，巧借外力，用好“資源鏈”；三是充分發(fā)揮人民調(diào)解工作室、訴調(diào)對(duì)接辦公室的功能作用，發(fā)揮合力，用足“協(xié)作鏈”，爭(zhēng)取做到訴前化解不起訴、訴中化解不判決、判后化解不上訴，提升行政審判質(zhì)效，真正達(dá)到案結(jié)事了的審判效果。

　　
宋某訴S市建設(shè)局房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決案

　　【基本案情】

　　原告：宋某。

　　被告：S市建設(shè)局。

　　第三人：江蘇省S市W房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司。

　　2002年4月9日，拆遷人江蘇省S市W房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱W公司）的百貨商場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目由S市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)批準(zhǔn)立項(xiàng)。2002年9月28日，W公司取得了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，2002年10月25日，W公司取得了國(guó)有土地批準(zhǔn)書。2003年3月24日，W公司取得了房屋拆遷許可證，獲得拆遷資格。2003年3月24日，S市建設(shè)局發(fā)布拆遷公告，并在公告中載明了拆遷范圍、搬遷期限、拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)。原告宋某的房屋建筑面積為637.07平方米，在拆遷范圍內(nèi)。S市F房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱F公司）根據(jù)W公司的委托，對(duì)宋某的拆遷房屋進(jìn)行了估價(jià)。由于宋某對(duì)被拆房屋補(bǔ)償價(jià)有異議，且要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換，雙方未能達(dá)成協(xié)議。2003年5月28日，W公司申請(qǐng)S市建設(shè)局對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行裁決。2003年6月5日，S市建設(shè)局作出[2003]26號(hào)房屋拆遷糾紛裁決（以下簡(jiǎn)稱26號(hào)裁決），主要內(nèi)容是：（一）被拆遷人宋某應(yīng)在裁決書生效之日起15日內(nèi)搬遷完畢；（二）房屋安置補(bǔ)償費(fèi)（包括房屋補(bǔ)償費(fèi)、搬家費(fèi)、附屬設(shè)施及裝飾裝潢費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)及停業(yè)損失費(fèi)）共計(jì)為685651.88元；（三）W公司在中貿(mào)百貨商城項(xiàng)目完工后提供一處位于該商城項(xiàng)目的房屋（面積與被拆房屋面積相當(dāng)），拆遷人調(diào)換房屋價(jià)格以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為準(zhǔn)；（四）W公司安排過(guò)渡房一套供被拆遷人臨時(shí)居住。宋某對(duì)該裁決不服，于2003年9月4日向江蘇省S市C區(qū)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷該裁決。

　　【審理情況】

　　S市C區(qū)人民法院一審認(rèn)為：

　　《國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。第十七條規(guī)定：被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行價(jià)格評(píng)估時(shí)，沒(méi)有征求被拆遷人的意見(jiàn)；拆遷人和被拆遷人不能達(dá)成一致的，由房屋拆遷管理部門在符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)中抽簽確定，房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)在抽簽前三日在拆遷地點(diǎn)公告抽簽的時(shí)間和地點(diǎn)。

　　本案中，被告S市建設(shè)局根據(jù)第三人W公司的申請(qǐng)，有權(quán)依照《拆遷條例》的規(guī)定，對(duì)原告宋某與W公司之間的拆遷糾紛作出行政裁決。盡管《拆遷條例》和《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)行政拆遷程序沒(méi)有明確的規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)在裁決時(shí)充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，允許雙方當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行申辯和陳述。但S市建設(shè)局在裁決宋某與W公司的拆遷糾紛時(shí)，未允許宋某對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題予以陳述和申辯，有失公正；僅根據(jù)W公司的申請(qǐng)及W公司單方委托的評(píng)估公司的評(píng)估結(jié)果作為行政裁決的依據(jù)，違反了《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。此外，該裁決雖然確定了以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式對(duì)宋某需要拆遷的房產(chǎn)予以補(bǔ)償，但卻未將調(diào)換給宋某房屋的具體位置、樓層、房屋價(jià)格等內(nèi)容予以明確表述，致使拆遷補(bǔ)償?shù)牟脹Q內(nèi)容無(wú)法執(zhí)行。綜上，該行政裁決程序上違反法律規(guī)定、內(nèi)容上不具有執(zhí)行效力，應(yīng)重新予以裁決。鑒于宋某的房屋現(xiàn)已被拆遷，故依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、3目的規(guī)定，對(duì)26號(hào)裁決內(nèi)容中的第（一）項(xiàng)予以維持，其余各項(xiàng)予以撤銷，并判令S市建設(shè)局于判決生效之日起60日內(nèi)，對(duì)宋某與W公司房屋拆遷糾紛依法重新裁決。

　　宣判后，S市建設(shè)局不服一審判決，向江蘇省S市中級(jí)人民法院提起上訴；宋某表示服從一審法院的判決；W公司未作書面答辯。

　　S市中級(jí)人民法院認(rèn)為：

　　本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是S市建設(shè)局的裁決所依據(jù)的評(píng)估報(bào)告是否合法有效。

　　W公司的百貨商場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)行政主管部門依照法定程序?qū)徟⑷〉昧藢?duì)被告宋某房產(chǎn)的拆遷許可，W公司在與被拆遷方無(wú)法達(dá)成拆遷協(xié)議的情況下，依法申請(qǐng)S市建設(shè)局對(duì)需拆遷房屋強(qiáng)制拆遷，并無(wú)不當(dāng)，S市建設(shè)局根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，在本案的行政裁決第（一）項(xiàng)中確定限期對(duì)宋某的房產(chǎn)予以拆遷，符合有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，依法應(yīng)予維持。但S市建設(shè)局在裁決被拆遷房屋補(bǔ)償款時(shí)，僅以W公司單方委托的F公司的評(píng)估結(jié)論為依據(jù)，違反了《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。本案被拆遷房屋的評(píng)估，系W公司單方面委托F公司所為，未經(jīng)被拆遷人宋某的同意。在W公司與宋某無(wú)法對(duì)房屋拆遷事宜達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，S市建設(shè)局在行政裁決中以拆遷單位單方面委托的評(píng)估公司的評(píng)估報(bào)告為依據(jù)，而不是依照規(guī)定在符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)中抽簽確定評(píng)估單位，對(duì)W公司與宋某的房屋拆遷糾紛作出裁決不當(dāng)，應(yīng)認(rèn)定為裁決的主要證據(jù)不足，程序違法。依照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)被告在行政程序中采納的鑒定結(jié)論，原告或者第三人提出證據(jù)證明鑒定程序嚴(yán)重違法的，人民法院不予采納。由于S市建設(shè)局沒(méi)有提供證據(jù)證實(shí)采納該評(píng)估結(jié)論的操作程序合法，故應(yīng)依法對(duì)S市建設(shè)局裁決中的第（二）項(xiàng)予以撤銷。基于宋某對(duì)S市建設(shè)局按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)定的拆遷搬家、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有異議，應(yīng)予以確認(rèn)。由于S市建設(shè)局裁決中的第（三）項(xiàng)的內(nèi)容不具有實(shí)際可操作性，故一審判決予以撤銷并無(wú)不當(dāng)。基于宋某的房屋拆遷時(shí)已對(duì)外出租，在安排宋某房屋拆遷后的過(guò)渡用房時(shí)，應(yīng)尊重宋某及承租人的選擇權(quán)。S市建設(shè)局在裁決中雖然對(duì)宋某房屋拆遷后安排了過(guò)渡用房，但由于宋某實(shí)際上并未使用，故一審判決對(duì)此內(nèi)容予以撤銷，亦無(wú)不當(dāng)。

　　綜上，S市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，于2003年12月9日判決駁回上訴，維持原判。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，因城市房屋拆遷引發(fā)的行政糾紛成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和行政審判工作的難點(diǎn)。其中，被拆遷房屋的價(jià)值補(bǔ)償或者被拆遷房屋的補(bǔ)償價(jià)格又是拆遷雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。因此，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷房屋價(jià)格的評(píng)估報(bào)告就成為行政裁決和行政審判的關(guān)鍵性證據(jù)。而《拆遷條例》并未就評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告作出明確規(guī)定，致使審判實(shí)踐中如何審查評(píng)估報(bào)告的合法性成為審判難點(diǎn)。

　　為了明細(xì)和規(guī)范房屋拆遷行為，更好地協(xié)調(diào)和保障被拆遷人的合法權(quán)益，2002年10月23日，江蘇省人大常委會(huì)通過(guò)了《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并于2003年1月1日開(kāi)始施行。該條例第十九條就如何選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)作出了明確規(guī)定：對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)評(píng)估的機(jī)構(gòu)由拆遷人和被拆遷人共同選定；拆遷人和被拆遷人不能達(dá)成一致的，由房屋拆遷管理部門在符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)中抽簽確定，房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)在抽簽前三日在拆遷地點(diǎn)公告抽簽的時(shí)間和地點(diǎn)。

　　S市兩級(jí)法院首次依據(jù)《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》這一地方性法規(guī)中關(guān)于評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇的規(guī)定對(duì)房屋評(píng)估報(bào)告進(jìn)行合法性審查。本案中，在拆遷雙方未能就評(píng)估機(jī)構(gòu)選定達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，S市建設(shè)局違反地方性法規(guī)的規(guī)定，采信違反法定程序單方委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)所作評(píng)估報(bào)告，其認(rèn)定案件事實(shí)的主要證據(jù)違法，故該行政裁決構(gòu)成違法，依法應(yīng)予撤銷。

　　此案對(duì)于澄清行政審判中一些模糊認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一司法尺度具有積極作用，有力的推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)拆遷裁決行為的規(guī)范和被拆遷人的合法權(quán)益有效維護(hù)。在此基礎(chǔ)上形成的案例被《最高人民法院公報(bào)》采用，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大影響，被多部有關(guān)拆遷的專著引用，并被各大網(wǎng)站廣為轉(zhuǎn)載。

楊某訴W市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案

　　【基本案情】

　　原告：楊某。

　　被告：W市勞動(dòng)和社會(huì)保障局。

　　第三人：W市機(jī)關(guān)汽車修理有限責(zé)任公司。

　　楊某于2004年3月進(jìn)入W市機(jī)關(guān)汽車修理有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱汽車修理公司）從事汽車修理工作。2004年6月，楊某與師傅王某共同拆卸一輛汽車的拉桿球頭，王某用榔頭敲打過(guò)程中有鐵屑濺入楊某的左眼中。楊某當(dāng)時(shí)感覺(jué)左眼疼痛，滴了眼藥水后疼痛緩解，故未去醫(yī)院檢查。2006年10月3日楊某感覺(jué)左眼劇烈疼痛，視覺(jué)模糊，于同年10月5日去醫(yī)院診療，10月11日至13日經(jīng)醫(yī)院手術(shù)治療從楊某左眼底部取出一鐵屑。2006年10月26日楊某出院，醫(yī)生作出的診斷結(jié)論為：1.左眼外傷性白內(nèi)障；2.左眼鐵銹沉著綜合癥；3.左眼球內(nèi)附異物。出院時(shí)檢查楊某的左眼視力為手動(dòng)30cm，矯正無(wú)提高。2007年4月9日，楊某向W市勞動(dòng)和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱W市勞動(dòng)局）提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，W市勞動(dòng)局于同年4月11日根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條和《江蘇省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》第十二條的規(guī)定，以工傷認(rèn)定申請(qǐng)已超過(guò)規(guī)定的申請(qǐng)時(shí)效為由，作出了[2007]第3號(hào)《不予受理通知書》。楊某不服，于2007年4月25日提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷W市勞動(dòng)局的《不予受理通知書》。

　　法院另查明，2006年12月21日楊某以人身?yè)p害賠償糾紛為由起訴W市市級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（系汽車修理公司的上級(jí)主管部門）、汽車修理公司，要求兩被告賠償醫(yī)療費(fèi)人民幣10718.29元及后續(xù)治療費(fèi)。2007年4月26日W市N區(qū)人民法院依照《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十二條第一款、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百四十條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，認(rèn)為對(duì)于勞動(dòng)者因工傷事故遭受人身?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求工傷保險(xiǎn)賠償，不能直接對(duì)用人單位提起民事訴訟，故裁定駁回了楊某的起訴。

　　【審理情況】

　　江蘇省W市N區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條中規(guī)定：工傷職工或者其直系親屬、工會(huì)組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。《江蘇省實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法》第十二條規(guī)定：申請(qǐng)人不具備申請(qǐng)資格的或者提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)超過(guò)規(guī)定時(shí)效的，勞動(dòng)保障行政部門不予受理。楊某2004年6月在工作時(shí)發(fā)生事故受傷，2006年10月事故傷害發(fā)生病變，后進(jìn)行手術(shù)治療。W市勞動(dòng)局將《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條中的“事故傷害發(fā)生之日”理解為“事故發(fā)生之日”，直接將楊某2004年6月發(fā)生事故時(shí)間作為計(jì)算職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定的起算時(shí)間，W市勞動(dòng)局沒(méi)有考慮該情形的特殊性及事故與傷害之間的因果關(guān)系。由于本案中楊某發(fā)生事故到發(fā)生工傷意義上的傷害結(jié)果間隔兩年多時(shí)間，W市勞動(dòng)局以2004年6月來(lái)確定“事故傷害發(fā)生之日”是不科學(xué)和不合理的，不利于保護(hù)受傷害職工的合法權(quán)益。因此，本案應(yīng)以最終出現(xiàn)傷害結(jié)果的時(shí)間來(lái)確定“事故傷害發(fā)生之日”，而W市勞動(dòng)局適用《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條的規(guī)定決定不予受理?xiàng)钅车墓J(rèn)定申請(qǐng)，屬適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，故楊某于2007年4月9日申請(qǐng)工傷認(rèn)定未超過(guò)法定時(shí)效，其訴訟請(qǐng)求應(yīng)予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第2目、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第六十條第一款之規(guī)定，判決：一、撤銷W市勞動(dòng)局2007年4月11日作出的[2007]第3號(hào)《不予受理通知書》；二、W市勞動(dòng)局在判決發(fā)生法律效力后60日內(nèi)對(duì)楊某的工傷認(rèn)定申請(qǐng)重新作出具體行政行為。宣判后，被告W市勞動(dòng)局不服，向江蘇省W市中級(jí)人民法院提起上訴。

　　W市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)本案事實(shí)，被上訴人楊某于2004年６月在工作時(shí)發(fā)生鐵屑濺入左眼的事故，但當(dāng)時(shí)并未實(shí)際發(fā)生傷害結(jié)果，而是至2006年10月才病情發(fā)作，經(jīng)醫(yī)生確診為左眼鐵屑沉著綜合癥。根據(jù)本案有效證據(jù)證明，該病具有潛伏性和隱蔽性，與2004年6月被上訴人在工作時(shí)發(fā)生的事故具有因果關(guān)系。鑒于涉案工傷事故發(fā)生時(shí)傷害結(jié)果尚未實(shí)際發(fā)生，傷害結(jié)果發(fā)生后經(jīng)醫(yī)生確診證明確系因涉案工傷事故所致，故本案工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效應(yīng)當(dāng)從傷害后果實(shí)際確診之日起算，被上訴人提出涉案工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)，尚未超過(guò)申請(qǐng)時(shí)效。上訴人W市勞動(dòng)局認(rèn)為《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的規(guī)定是為了防止工傷認(rèn)定申請(qǐng)的提出沒(méi)有時(shí)間上的限制，并因此導(dǎo)致浪費(fèi)國(guó)家行政管理資源，影響辦事效率，妨礙勞動(dòng)保障部門及時(shí)、準(zhǔn)確地查明事實(shí)。上訴人還認(rèn)為上述規(guī)定中的“事故傷害發(fā)生之日”應(yīng)當(dāng)理解為事故發(fā)生之日。其上訴理由不能成立。如果不對(duì)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)作出時(shí)效限制，確實(shí)可能造成行政管理資源的浪費(fèi)，影響勞動(dòng)行政部門的工作效率，也不利于勞動(dòng)保障部門及時(shí)、準(zhǔn)確地查明事實(shí)。但是，規(guī)定工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效，更為重要的是充分保障工傷職工的合法權(quán)益。另一方面，如果將事故發(fā)生之日作為工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的起算時(shí)間，則勞動(dòng)保障部門在工傷事故發(fā)生后，傷害后果沒(méi)有馬上出現(xiàn)的情況下，也無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地查明事實(shí)，無(wú)法作出正確的處理，反而必將造成行政管理資源的浪費(fèi)，影響勞動(dòng)保障部門的工作效率，也不利于工傷職工合法權(quán)益的保護(hù)。綜上，正確理解《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“事故傷害發(fā)生之日”就是傷害結(jié)果實(shí)際發(fā)生之日。被上訴人楊某提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)沒(méi)有超過(guò)申請(qǐng)時(shí)效。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。據(jù)此，W市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定，“工傷職工或者其直系親屬、工會(huì)組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。”在工傷認(rèn)定中，通常情況下事故和傷害是同時(shí)發(fā)生的。但本案的特殊性在于事故發(fā)生時(shí)，工傷傷害后果尚未實(shí)際發(fā)生和發(fā)現(xiàn)，而當(dāng)傷害后果實(shí)際發(fā)生并被確診是由事故引發(fā)的，已經(jīng)超過(guò)了一年。這種情況較為少見(jiàn)，在全省乃至全國(guó)都未曾有類似的案例。審理本案的法官們?cè)诜煞ㄒ?guī)無(wú)明確規(guī)定，又無(wú)判例的情況下，樹(shù)立正確的司法理念，真正理解法律精神原意，以自己良好的法律素養(yǎng)作出的裁判，較好地取得了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，裁判結(jié)果得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。

　　W市中級(jí)人民法院于2007年10月12日作出終審判決，本案被告W市勞動(dòng)和社會(huì)保障局于2007年12月10日即作出了工傷認(rèn)定決定，對(duì)原告楊某所受傷害認(rèn)定為工傷。后經(jīng)仲裁調(diào)解，楊某終于得到了十萬(wàn)余元的工傷保險(xiǎn)賠償金，其受傷的眼睛得到了及時(shí)的治療，生活也有了基本保障。

　　終審判決后，本案的裁判立即引起了最高人民法院的關(guān)注，并得到了充分肯定。2008年第1期《最高人民法院公報(bào)》即公布了該案案例。繼而，本案案例在《人民司法》、《人民法院案例選》、《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》以及江蘇法院《參閱案例》上刊登，并被《工傷賠償法律政策解讀與實(shí)用范本典型案例全書》等多部專著引用，對(duì)全省乃至全國(guó)同類案件的審理產(chǎn)生了重要的指導(dǎo)意義。

　　該案的成功判決，給予我們?cè)S多的啟迪，也帶來(lái)頗多的思考：

　　其一：裁判是一種平衡，即在相互沖突的法律價(jià)值及利益間進(jìn)行平衡的取舍，作出妥當(dāng)性的結(jié)論。選擇過(guò)程中又會(huì)考慮多種因素，目標(biāo)是在案件中實(shí)現(xiàn)公平正義，個(gè)案中需要權(quán)衡的法律價(jià)值包括公平、正義、秩序、安全、效率等。

　　其二：行政審判的法官運(yùn)用法律，不僅要重立法條文，更要重立法精神。正確處理?xiàng)l文與精神的關(guān)系，既要重條文內(nèi)涵的理解，更要重法理精神的培育。在適用法律時(shí)，除了要體現(xiàn)法律對(duì)人和對(duì)事的平等性外，還要吃透立法的本意和目的，順應(yīng)立法精神，靈活地、創(chuàng)造性地適用法律，而不是機(jī)械地適用法律。在對(duì)各種合法的選擇進(jìn)行取舍時(shí)，反復(fù)推敲和掂量，看看這些選項(xiàng)中哪一個(gè)是最佳的，哪一種最能體現(xiàn)情、理、法三者的完美結(jié)合。

　　其三：社會(huì)效果是審判結(jié)果的社會(huì)認(rèn)知度，一個(gè)正確恰當(dāng)?shù)牟门屑葢?yīng)有良好的法律效果，也應(yīng)有良好的社會(huì)效果。

戴某等8人訴江蘇省人民政府征地行政裁決案

　　【基本案情】

　　原告：戴某等8人。

　　被告：江蘇省人民政府。

　　2002年至2005年期間，Z市人民政府（以下簡(jiǎn)稱Z市政府）經(jīng)江蘇省人民政府（以下簡(jiǎn)稱江蘇省政府）批準(zhǔn)，分若干批次對(duì)Z市新區(qū)的集體土地進(jìn)行征收，戴某等8人（共五戶）的房屋及承包地均在征收范圍內(nèi)。因?qū)φ鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，經(jīng)Z市政府協(xié)調(diào)未果，戴某等8人于2008年1月10日，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）第二十五條第三款的規(guī)定，向江蘇省政府提出裁決申請(qǐng)，請(qǐng)求：1、公開(kāi)征地及拆遷補(bǔ)償安置方案和標(biāo)準(zhǔn)；2、撤銷不合法的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)令Z市政府依法重新確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　江蘇省政府于2008年4月16日作出蘇征裁決字（2008）1號(hào)裁決決定（以下簡(jiǎn)稱1號(hào)裁決），認(rèn)定：以《省政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇政發(fā)[2004]131號(hào)）和《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（省政府令第26號(hào)）所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，除汪某戶均為城鎮(zhèn)居民戶口且無(wú)承包責(zé)任田故不屬于安置對(duì)象外，戴某等其余七人基本生活保障個(gè)人賬戶中的補(bǔ)償數(shù)額已經(jīng)超過(guò)其應(yīng)得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，符合上述規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；戴某等8人的涉案房屋均由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估價(jià)款符合《Z市新區(qū)集體土地房屋拆遷安置暫行辦法》及其配套文件；申請(qǐng)人對(duì)青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均沒(méi)有異議，并已簽字領(lǐng)取了相關(guān)的青苗補(bǔ)償費(fèi)用。Z市政府確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合江蘇省政府和Z市政府的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《江蘇省征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決辦法》第二十五條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，決定予以維持。

　　戴某等8人不服該裁決，向江蘇省政府申請(qǐng)行政復(fù)議。江蘇省政府經(jīng)復(fù)議，作出（2008）蘇行復(fù)第73號(hào)行政復(fù)議決定書，決定維持原裁決。戴某等8人仍不服，遂以江蘇省政府為被告，對(duì)1號(hào)裁決向江蘇省高級(jí)人民法院提起行政訴訟。江蘇省高級(jí)人民法院立案后，裁定將該案移交江蘇省Y市中級(jí)人民法院審理。

　　【審理情況】

　　江蘇省Y市中級(jí)人民法院經(jīng)審理，認(rèn)為被訴1號(hào)裁決事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法，并未侵犯原告的合法權(quán)益。經(jīng)審判委員會(huì)討論決定，依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)規(guī)定，作出一審判決，駁回原告要求撤銷1號(hào)裁決并責(zé)令被告重作的訴訟請(qǐng)求。戴某等8人不服一審判決，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴。

　　江蘇省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：

　　《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。本案中，涉案土地的征用土地方案已經(jīng)江蘇省政府批準(zhǔn)。但由于Z市政府實(shí)施征地行為的持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，征地批次繁多，且期間江蘇省政府對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，因此Z市政府對(duì)2004年以前批準(zhǔn)征地項(xiàng)目的補(bǔ)償安置沒(méi)有按照原有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。征地補(bǔ)償安置方案中確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終都要通過(guò)補(bǔ)償數(shù)額的計(jì)算落實(shí)給被征地農(nóng)民，而江蘇省政府在審查Z市政府給戴某等8人的補(bǔ)償數(shù)額是否合法方面必然要涉及征地補(bǔ)償安置方案中確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，江蘇省政府對(duì)Z市政府確定給上訴人戴某等8人的征地補(bǔ)償費(fèi)用是否符合法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁決，并無(wú)不當(dāng)。上訴人提出的責(zé)令Z市政府公開(kāi)征地及拆遷補(bǔ)償安置方案和標(biāo)準(zhǔn)這一申請(qǐng)事項(xiàng)，不屬于裁定的范圍，故江蘇省政府不予理涉亦無(wú)不當(dāng)。另經(jīng)查，1號(hào)裁決已經(jīng)認(rèn)定汪某戶為城鎮(zhèn)居民戶口，無(wú)承包責(zé)任田，不屬于安置對(duì)象。故上訴人認(rèn)為裁決對(duì)汪某等人未被列入安置人口的事實(shí)未作理涉的上訴理由不能成立。

　　根據(jù)《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》第十四條規(guī)定，被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶由被征地農(nóng)民基本生活保障個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶組成。安置補(bǔ)助費(fèi)和不低于70%的農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶。江蘇省政府依據(jù)《省政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出戴某等8人應(yīng)得的補(bǔ)償數(shù)額，而戴某等人基本生活保障個(gè)人賬戶中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額已經(jīng)超過(guò)了其應(yīng)得的補(bǔ)償數(shù)額。因此，Z市政府確定給上訴人戴某等8人的征地補(bǔ)償費(fèi)用符合法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省人民政府裁決維持Z市政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有侵犯其應(yīng)得利益。

　　根據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第二十六條第三款的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由設(shè)區(qū)的市人民政府確定，并報(bào)省人民政府備案。因此，Z市政府有權(quán)制定《Z市新區(qū)集體土地房屋拆遷安置暫行辦法》及其配套文件。本案中，戴某等8人對(duì)青苗補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有異議并已簽字領(lǐng)取；對(duì)地上附著物(即房屋)的補(bǔ)償，已由相關(guān)評(píng)估公司依據(jù)《Z市新區(qū)集體土地房屋拆遷安置暫行辦法》及其配套文件進(jìn)行了評(píng)估，故Z市政府依據(jù)上述規(guī)定對(duì)戴某等8人的房屋進(jìn)行補(bǔ)償是正確的。

　　據(jù)此，江蘇省高級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　近年來(lái)，由征地引發(fā)的行政爭(zhēng)議整體呈上升趨勢(shì)，其中大部分是由補(bǔ)償安置問(wèn)題引起，如得不到及時(shí)、妥善的處理，極易引發(fā)群體事件或極端事件，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定建立的征地補(bǔ)償協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，在征地行政爭(zhēng)議的化解工作中正日益起到越來(lái)越重要的作用。但當(dāng)前對(duì)此類裁決的法律性質(zhì)、裁決范圍、裁決效力等，仍存在較大爭(zhēng)議；此類裁決被提起行政訴訟后能否受理、如何審理，也是行政審判所面臨的司法難題之一。本案系江蘇省第一例起訴省政府征地補(bǔ)償行政裁決的案件，其審理思路和裁判結(jié)果，為其他此類案件的審理提供了有益的借鑒，對(duì)行政機(jī)關(guān)更為規(guī)范有效的運(yùn)用征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)裁決的方式化解征地行政爭(zhēng)議，也起到了積極的推動(dòng)作用。

　　法院經(jīng)過(guò)細(xì)致深入的審查，認(rèn)為《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款中規(guī)定的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)是指征地補(bǔ)償、安置方案中確定的適用于某一具體征地項(xiàng)目中所有被征收人的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；行政機(jī)關(guān)對(duì)此“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”爭(zhēng)議作出的裁決屬于行政訴訟的受案范圍；人民法院在審查裁決合法性的同時(shí)，可對(duì)有關(guān)申請(qǐng)人是否具有獲得安置補(bǔ)償?shù)馁Y格、實(shí)得的具體補(bǔ)償數(shù)額是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行附帶性審查，但不對(duì)征地行政行為的合法性進(jìn)行審查。在此基礎(chǔ)上，判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，并為今后此類征地行政案件的審理確立了司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該案編寫的案例《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議行政裁決的司法審查》被最高人民法院機(jī)關(guān)刊、中文核心期刊《人民司法》刊用。

　　此外，省政府作為省級(jí)地方的最高行政機(jī)關(guān)，積極引導(dǎo)人民群眾通過(guò)法定渠道反映訴求、解決糾紛，在本案中坦然坐上被告席，與普通百姓平等對(duì)簿公堂，并精心準(zhǔn)備、積極應(yīng)訴，既體現(xiàn)了省政府規(guī)范的執(zhí)法程序和較高的執(zhí)法水平，也為全省各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受司法監(jiān)督作出了表率，更體現(xiàn)了人民政府堅(jiān)持依法行政的信心和決心以及尊重法律、尊重當(dāng)事人、尊重法院裁判的法治意識(shí)，充分展示了“法治江蘇”的良好形象。

陸某等156位S市馨泓花園小區(qū)業(yè)主訴S市人民政府土地行政確認(rèn)案

　　【基本案情】

　　原告：陸某等156位S市馨泓花園小區(qū)業(yè)主。

　　被告：S市人民政府。

　　第三人：S市建設(shè)房屋開(kāi)發(fā)有限公司。

　　1998年12月，S市建設(shè)房屋開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱開(kāi)發(fā)公司）與S市地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)公司簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，受讓S市馨泓花園地塊土地，面積為62329.08平方米，同年12月，開(kāi)發(fā)公司領(lǐng)取了國(guó)有土地使用證。土地管理部門在頒證前，進(jìn)行了地籍調(diào)查，該地塊用于商品住宅建設(shè)，規(guī)劃總體方案獲規(guī)劃部門審定。2000年10月至2005年11月，開(kāi)發(fā)公司先后完成五期商品房開(kāi)發(fā)，每次開(kāi)發(fā)結(jié)束后經(jīng)分割登記，分別領(lǐng)取了剩余土地的使用證。2006年2月20日，開(kāi)發(fā)公司向S市國(guó)土資源局提交土地登記申請(qǐng)書、土地登記法人代表身份證明書、土地登記委托書、地籍調(diào)查法人代表身份證明書、指界委托書等材料，申請(qǐng)領(lǐng)取10105.3平方米剩余土地的使用證。S市國(guó)土資源局為此制作編號(hào)為4-007-0001-001-58的地籍調(diào)查表。同年2月22日，S市人民政府經(jīng)審查核實(shí)，準(zhǔn)予登記，并向開(kāi)發(fā)公司頒發(fā)（2006）第04000904號(hào)國(guó)有土地使用證。S市馨泓花園小區(qū)1幢、5幢業(yè)主陸某等156人認(rèn)為該土地使用證所對(duì)應(yīng)的部分國(guó)有土地屬綠化和景觀用地，其使用權(quán)應(yīng)歸小區(qū)業(yè)主共同享有，遂向江蘇省S市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該土地使用證。后該案由江蘇省高級(jí)人民法院指定W市中級(jí)人民法院審理。

　　【審理情況】

　　W市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，涉案土地范圍包含已建景觀、綠地，馨泓花園1幢、5幢與爭(zhēng)議土地具有相鄰關(guān)系。因此，陸某等156人與被訴具體行政行為存在法律上的利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有訴訟主體資格。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條第二款的規(guī)定，土地使用權(quán)可以分割轉(zhuǎn)讓及登記。對(duì)于分割轉(zhuǎn)讓的具體操作辦法，法律、法規(guī)未作明確規(guī)定，S市國(guó)土資源局制定的《S市國(guó)有土地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓及登記實(shí)施辦法》、《S市成片住宅區(qū)公寓式住宅用地的分宗定界意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，在分割登記時(shí)予以適用，并不違反法律、法規(guī)規(guī)定。開(kāi)發(fā)公司于1998年取得馨泓花園地塊的土地使用證，總體規(guī)劃方案經(jīng)規(guī)劃部門審核。其在該地塊開(kāi)發(fā)過(guò)程中，根據(jù)多期開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，并報(bào)經(jīng)審核，實(shí)行多次分割登記，尚有剩余土地面積10105.3平方米。S市政府根據(jù)開(kāi)發(fā)公司的申請(qǐng)，經(jīng)審核，給其頒發(fā)土地使用證，符合有關(guān)規(guī)定。關(guān)于剩余未開(kāi)發(fā)土地能否包括景觀、綠地的問(wèn)題。根據(jù)《S市成片住宅區(qū)公寓式住宅用地的分宗定界意見(jiàn)》的規(guī)定，分宗原則上按一幢住宅樓用地為一宗地；凡公共設(shè)施用地，如道路、河流及公共綠地等，原則上不劃入宗地。根據(jù)該規(guī)定，在公寓式住宅部分開(kāi)發(fā)完畢后的土地分割登記中，道路、公共綠地等不是作為已開(kāi)發(fā)的土地作扣除計(jì)算，而是轉(zhuǎn)入剩余未開(kāi)發(fā)土地的范圍內(nèi)。按照S市現(xiàn)有的規(guī)定，開(kāi)發(fā)公司對(duì)馨泓花園小區(qū)尚未開(kāi)發(fā)完畢前，將剩余未開(kāi)發(fā)土地中綠地、景觀部分暫時(shí)歸入后期開(kāi)發(fā)土地范圍內(nèi)，并未構(gòu)成對(duì)已入住業(yè)主公共利益的侵害。綜上，S市人民政府頒證行為具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。陸某等156人要求撤銷其頒發(fā)的國(guó)有土地使用證的訴訟請(qǐng)求，理由不能成立，不予支持。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第(四)項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回陸某等156人要求撤銷S市人民政府頒發(fā)的（2006）第04000904號(hào)國(guó)有土地使用證的訴訟請(qǐng)求。

　　陸某等156位S市馨泓花園小區(qū)業(yè)主不服一審判決提起上訴。江蘇省高級(jí)人民法院2008年7月21日立案受理后依法組成合議庭并于2008年8月15日公開(kāi)開(kāi)庭審理了該案。經(jīng)審理認(rèn)為，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，裁判結(jié)果并無(wú)不當(dāng)。因此從法律層面上講，二審?fù)耆梢跃S持原審的判決。但考慮到該案各方當(dāng)事人之間矛盾較為突出，二審如逕行判決，則可能造成案結(jié)事不了，不能取得良好的社會(huì)效果。省法院行政庭法官進(jìn)一步分析案情，找準(zhǔn)引發(fā)矛盾的根本原因，并多次組織當(dāng)事人和相關(guān)部門反復(fù)協(xié)商，在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，最終促使原審第三人開(kāi)發(fā)公司修改了后續(xù)建設(shè)工程的規(guī)劃申報(bào)方案，并與上訴人達(dá)成和解協(xié)議。協(xié)議簽訂并履行后，上訴人以案件實(shí)際矛盾已解決為由，書面申請(qǐng)撤回上訴。省法院經(jīng)審查認(rèn)為，上訴人申請(qǐng)撤回上訴是其真實(shí)意思表示，不違反法律、法規(guī)規(guī)定，未損害國(guó)家、集體和他人合法權(quán)益，應(yīng)予準(zhǔn)許。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第六十三條第一款第（十）項(xiàng)、第九十七條，參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百五十六條的規(guī)定,于2008年10月30日作出行政裁定：準(zhǔn)許上訴人陸某等156名S市馨泓花園小區(qū)業(yè)主撤回上訴。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　社會(huì)的不斷發(fā)展必然涉及各方利益的碰撞，從而引發(fā)相關(guān)矛盾。人民法院的行政訴訟必須認(rèn)真貫徹落實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治要求，案件的處理應(yīng)力爭(zhēng)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。而行政訴訟協(xié)調(diào)正是化解“官民”矛盾、滿足人民群眾實(shí)質(zhì)性訴求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段，也是人民法院能動(dòng)司法、和諧司法的必然要求。隨著《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》和《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于行政訴訟協(xié)調(diào)工作的若干意見(jiàn)》的先后施行，行政訴訟協(xié)調(diào)工作日益受到全省各級(jí)法院的高度重視并日趨規(guī)范化。

　　該案審理中，法院通過(guò)準(zhǔn)確把握案件事實(shí)，認(rèn)真分析引發(fā)矛盾的內(nèi)在原因，妥當(dāng)運(yùn)用工作方式方法釋疑解惑，最終促使當(dāng)事人相互理解、互諒互讓，案件最終得以和解處理。該案的處理取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，充分體現(xiàn)了法官善于抓住案件主要矛盾并充分運(yùn)用協(xié)調(diào)技巧處理糾紛的司法能力，是人民法院以行政訴訟協(xié)調(diào)的方式實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯附Y(jié)事了的經(jīng)典范例，被省法院評(píng)為2009年度化解重大矛盾案件。

　　該案涉案人數(shù)眾多，且涉及土地、規(guī)劃、城建等行政領(lǐng)域，法律關(guān)系較為復(fù)雜，當(dāng)事人之間矛盾尖銳，156戶業(yè)主曾多次聯(lián)名到有關(guān)部門上訪，在當(dāng)?shù)赜绊戄^大。中院立案受理后，公開(kāi)開(kāi)庭三次，并實(shí)地勘測(cè)現(xiàn)場(chǎng)，做了大量工作。后經(jīng)審理認(rèn)為，S市政府頒發(fā)國(guó)有土地使用證的行為并不違反法律規(guī)定，遂于2008年4月8日判決駁回156戶業(yè)主的訴訟請(qǐng)求。陸某等156人不服，向省法院提起上訴。二審合議庭經(jīng)公開(kāi)開(kāi)庭審理，依法確認(rèn)案件事實(shí)，進(jìn)一步理清法律關(guān)系，并了解到該案的背景及主要矛盾在于，開(kāi)發(fā)公司根據(jù)后續(xù)開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，修改了先前規(guī)劃方案并報(bào)市規(guī)劃局審批，公示的規(guī)劃方案中小區(qū)容積率有所提高，部分樓層得以加高。

　　合議庭經(jīng)慎重研究認(rèn)為，如果就案辦案，極有可能發(fā)生大規(guī)模群體性涉訴上訪事件，影響穩(wěn)定，因此該案宜協(xié)調(diào)解決。承辦法官在詳細(xì)分析案情和準(zhǔn)確把握法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，一方面穩(wěn)定上訴人的情緒，要求其依法維權(quán)，理性維權(quán)，另一方面以土地登記和開(kāi)發(fā)規(guī)劃的銜接工作為切入點(diǎn)，及時(shí)與開(kāi)發(fā)公司及當(dāng)?shù)赝恋亍⒁?guī)劃部門聯(lián)系，權(quán)衡利弊，并在兼顧開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)利益和小區(qū)業(yè)主合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行的協(xié)調(diào)方案。后組織各方當(dāng)事人進(jìn)行了大量耐心細(xì)致的疏導(dǎo)、釋明工作，最終促使開(kāi)發(fā)公司修改了后期工程建設(shè)規(guī)劃方案，小區(qū)業(yè)主表示接受，雙方簽訂和解協(xié)議。在法院督促履行后，156戶業(yè)主書面撤回上訴，并給省法院行政庭送來(lái)一面“維護(hù)政府形象，解決百姓實(shí)事”的錦旗。

張某訴X市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案

　　【基本案情】

　　上訴人(原審第三人)：曹乙。

　　被上訴人(原審原告)：張某。

　　被上訴人(原審第三人)：曹甲。

　　原審被告：X市人民政府。

　　曹甲、曹乙是親兄妹，與其母曹陳氏（丈夫早逝）居住在X市民安巷31號(hào)，該處原有幾間東草房和1間南草房。1954年，曹甲之妻張某遷入民安巷31號(hào)居住。1961年左右，曹乙出嫁，搬出民安巷31號(hào)。1986年1月30日，曹陳氏去世。在曹陳氏與兒媳張某及其家庭成員共同居住生活期間，經(jīng)翻建和新建，民安巷31號(hào)先后形成了磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)的房屋計(jì)7間。其中磚混結(jié)構(gòu)的3間東屋，是1981年12月以張某的名字辦理了第2268號(hào)建筑工程施工執(zhí)照，在3間東草房的基礎(chǔ)上翻建而成。1988年5月31日，張某向X市房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)提出為其位于民安巷31號(hào)的上述7間房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)登記的書面申請(qǐng)。X市G區(qū)房地產(chǎn)登記發(fā)證辦公室根據(jù)張某提交的申請(qǐng)材料，經(jīng)調(diào)查后于1988年9月28日為張某填發(fā)了第1741號(hào)房屋所有權(quán)證，并加蓋X市人民政府的印章，將上述7間房屋登記為張某所有，并將199.78平方米的國(guó)有土地使用權(quán)登記為張某使用。

　　此后，民安巷31號(hào)的房屋，經(jīng)1991年的新建，1994年的擴(kuò)建，1997年的贈(zèng)與，1998年的新建，X市房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)相應(yīng)為張某辦理了產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。X市土地管理局亦于1996年12月3日向張某頒發(fā)了國(guó)有土地使用證。2002年，張某位于民安巷31號(hào)的房屋被依法拆遷。2003年10月28日，曹乙向X市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷1988年將民安巷3l號(hào)房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)確權(quán)登記給張某的具體行政行為。X市人民政府于2004年4月29日作出了[2004]24號(hào)行政復(fù)議決定：確認(rèn)X市房地產(chǎn)管理局(被申請(qǐng)人X市房產(chǎn)管理局前身)將民安巷3l號(hào)房屋產(chǎn)權(quán)及國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)給張某的具體行政行為違法。張某不服該復(fù)議決定，向江蘇省X市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

　　【審理情況】

　　X市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，1988年9月，X市人民政府根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》頒發(fā)了第1741號(hào)房屋所有權(quán)證，而此后的規(guī)章和法律規(guī)定，X市頒發(fā)房屋所有權(quán)證的職權(quán)調(diào)整歸X市房產(chǎn)管理局，X市人民政府頒發(fā)給張某的第1741號(hào)房屋所有權(quán)證的行政法律后果，應(yīng)由X市房產(chǎn)管理局承繼，X市人民政府對(duì)曹乙的復(fù)議申請(qǐng)，有復(fù)議管轄權(quán)。本案中，曹陳氏于1986年1月30日去世后，X市民安巷31號(hào)的房產(chǎn)一直由張某及家人居住使用，張某及家人于90年代在此處新建了房屋，并對(duì)原有房屋進(jìn)行擴(kuò)建，X市房產(chǎn)管理局于1994年為張某頒發(fā)該處房屋所有權(quán)證前也進(jìn)行公告，征詢產(chǎn)權(quán)異議，曹乙應(yīng)當(dāng)知道X市房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)已將民安巷31號(hào)的房地產(chǎn)確權(quán)登記給張某，故X市人民政府受理曹乙2003年10月28日提出的復(fù)議申請(qǐng)并作出復(fù)議決定超過(guò)了法定期限。行政復(fù)議雖原則上采取書面審查的辦法，但張某作為第1741號(hào)房屋所有權(quán)證的持證人，與X市人民政府對(duì)該證的復(fù)議審查有著直接的利害關(guān)系，X市人民政府應(yīng)當(dāng)通知張某參加行政復(fù)議，而X市人民政府無(wú)證據(jù)證明已采取適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ獜埬硡⒓訌?fù)議，應(yīng)屬嚴(yán)重違反行政程序，且作出的[2004]24號(hào)行政復(fù)議決定的結(jié)論中也有復(fù)議審查對(duì)象不具體的瑕疵。綜上，X市人民政府作出的[2004]24號(hào)行政復(fù)議決定，嚴(yán)重違反法定程序，依法應(yīng)予撤銷。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條第一款、第十條第三款及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第三目的規(guī)定，判決撤銷X市人民政府于2004年4月29日作出的[2004]24號(hào)行政復(fù)議決定。

　　宣判后，曹乙不服，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴。

　　江蘇省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：

　　一、一審判決認(rèn)定X市人民政府對(duì)曹乙的復(fù)議申請(qǐng)有復(fù)議管轄權(quán)是正確的。

　　二、行政復(fù)議法雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議，但根據(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)當(dāng)事人不利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相關(guān)當(dāng)事人的意見(jiàn)。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)審查的對(duì)象是頒發(fā)第1741號(hào)房屋所有權(quán)證行為，復(fù)議決定與持證人張某有著直接的利害關(guān)系，且復(fù)議決定最終確認(rèn)了該頒證行為違法，故復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知張某參加復(fù)議。本案中，X市人民政府沒(méi)有證據(jù)證明已采取適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ獜埬硡⒓有姓?fù)議，未聽(tīng)取張某的意見(jiàn)即作出行政復(fù)議決定，構(gòu)成嚴(yán)重違反法定程序。

　　三、根據(jù)行政復(fù)議法的有關(guān)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)進(jìn)行審查。本案中，X市人民政府所作復(fù)議決定直接對(duì)當(dāng)事人的民事權(quán)利作出了確認(rèn)，超越了復(fù)議機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予以撤銷。

　　綜上，原審判決撤銷X市人民政府[2004]24號(hào)行政復(fù)議決定正確，應(yīng)予維持。上訴人曹乙的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　本案是全國(guó)法院把“正當(dāng)程序”直接寫入判決書的第一個(gè)行政訴訟案件，法官在判決書中明確提出了“正當(dāng)程序”的要求，并將該原則作為裁判依據(jù)，判令被告承擔(dān)不利的法律后果。根據(jù)該案編寫的案例被《最高人民法院公報(bào)》刊用，受到行政法學(xué)理論界的高度評(píng)價(jià)，被行政法學(xué)者在專著或論文中反復(fù)引用，有學(xué)者甚至認(rèn)為該案“使得正當(dāng)程序原則閃亮登場(chǎng)”。2010年8月，溫家寶總理在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)“所有行政行為都要程序正當(dāng)”，更凸顯了該案在我國(guó)法治進(jìn)程中的重要價(jià)值。

　　本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是復(fù)議機(jī)關(guān)未通知有利害關(guān)系的第三人參加復(fù)議，是否構(gòu)成違反法定程序。《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議程序的規(guī)定較為簡(jiǎn)單。該法第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。從該條的規(guī)定看，行政復(fù)議法并沒(méi)有明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議。

　　但法院以為，程序是保證合法正確地作出復(fù)議決定的先決條件。如果說(shuō)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是公民追求的終極目標(biāo)，那么正當(dāng)程序則是實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)的最佳途徑。行政復(fù)議法雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議，但根據(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)當(dāng)事人不利決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。這是行政程序中參與原則的重要體現(xiàn)。行政程序作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力作出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政決定的活動(dòng)，是在相對(duì)人的參與下完成的，不是行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施的，相對(duì)人對(duì)行政程序的參與是行政程序是否公正的首要判斷標(biāo)準(zhǔn)。而聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)是相對(duì)人有效參與行政程序的前提條件。

　　本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)審查的對(duì)象是頒發(fā)第1741號(hào)房屋所有權(quán)證行為，復(fù)議決定與持證人張某有著直接的利害關(guān)系，且復(fù)議決定最終確認(rèn)該頒證行為違法，故本案的復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知張某參加復(fù)議。而X市人民政府無(wú)證據(jù)證明已采取適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ獜埬硡⒓有姓?fù)議，未聽(tīng)取張某的意見(jiàn)即作出行政復(fù)議決定，構(gòu)成嚴(yán)重違反法定程序。一、二審法院據(jù)此認(rèn)定X市人民政府未通知張某參加復(fù)議，屬嚴(yán)重違反法定程序，依法撤銷了X市人民政府作出的復(fù)議決定。

L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)訴N市C區(qū)人民政府城建行政強(qiáng)制及行政賠償案

　　【基本案情】

　　2006年9月13日，N市C區(qū)“五城同創(chuàng)”指揮部（以下簡(jiǎn)稱“五城同創(chuàng)”指揮部）向該市L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)送達(dá)責(zé)令限期拆除違法建筑的通知。該通知載明，養(yǎng)豬廠未經(jīng)政府有權(quán)部門批準(zhǔn)，擅自在社區(qū)居委會(huì)四、五組搭建的房屋，經(jīng)核查屬違法建筑物，限于2006年9月16日18:00前自行拆除。L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)未在規(guī)定的期限內(nèi)自行拆除房屋，2006年9月22日上午，“五城同創(chuàng)”指揮部組織人員強(qiáng)制拆除了其認(rèn)為是違章建筑的L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的房屋4836.92平方米，實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)沒(méi)有通知L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)人員在場(chǎng)，沒(méi)有對(duì)房屋及室內(nèi)生豬及其他財(cái)產(chǎn)辦理公證，也沒(méi)有與L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)辦理物品交接等手續(xù)。L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)不服提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決確認(rèn)C區(qū)政府的強(qiáng)制拆除行為違法，并判令該區(qū)政府賠償給其造成的損失2720萬(wàn)元。

　　【審理情況】

　　N市中院一審認(rèn)為，“五城同創(chuàng)”指揮部強(qiáng)制拆除L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的行為違法。由于“五城同創(chuàng)”指揮部屬C區(qū)政府組建的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，因此，對(duì)L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)在此次強(qiáng)拆中造成的合法財(cái)產(chǎn)的實(shí)際損失，該區(qū)政府應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。根據(jù)L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)提供的證據(jù)，結(jié)合L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)水平以及設(shè)施設(shè)備的折舊年限，酌情認(rèn)定L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)生豬損失為人民幣4553646元，屋內(nèi)其他財(cái)產(chǎn)損失為人民幣715277元，兩項(xiàng)合計(jì)人民幣5268923元。故判決確認(rèn)C區(qū)政府的強(qiáng)制拆除L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)房屋的行為違法，并判決賠償L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)濟(jì)損失人民幣5268923元。

　　C區(qū)政府不服一審判決上訴。江蘇省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)其主張承擔(dān)舉證責(zé)任，區(qū)政府有權(quán)提供不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)。審理中，L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)提供了有關(guān)損失事實(shí)的清單、照片、證人證言、部分種豬及其他部分設(shè)施設(shè)備的購(gòu)買發(fā)票、收據(jù)、生產(chǎn)月報(bào)表、產(chǎn)仔記錄、配種記錄等。區(qū)政府對(duì)上述證據(jù)的合法性、真實(shí)性提出異議，但不能提供充分的證據(jù)進(jìn)行反駁，故對(duì)L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)提供的上述證據(jù)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十七條之規(guī)定，結(jié)合本案事實(shí)予以認(rèn)定。上述證據(jù)雖不能直接確切地證明L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)訴請(qǐng)所要求的賠償數(shù)額，但能初步證明其因違法強(qiáng)拆導(dǎo)致的實(shí)際損失。區(qū)政府認(rèn)為，養(yǎng)豬廠的這些證據(jù)不能完全證明強(qiáng)拆當(dāng)時(shí)的損失。即使養(yǎng)豬廠曾飼養(yǎng)這么多生豬，也不能排除強(qiáng)拆前轉(zhuǎn)移、賣出或宰殺的可能。該懷疑雖有一定的合理性，但L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)因強(qiáng)拆所致?lián)p失的舉證不能，主要系強(qiáng)制拆除時(shí)嚴(yán)重違反法定程序，未作現(xiàn)場(chǎng)筆錄、未對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公證而造成的。故在L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)已提供證據(jù)初步證明其有財(cái)產(chǎn)損失的情況下，即發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移。區(qū)政府應(yīng)當(dāng)就其強(qiáng)制拆除未造成財(cái)產(chǎn)損失或未造成如此多的財(cái)產(chǎn)損失的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。訴訟中，區(qū)政府所提供的強(qiáng)拆前生豬清點(diǎn)清單，既沒(méi)有被強(qiáng)拆方L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的簽字，也沒(méi)有其他見(jiàn)證人的簽字，更不是公證機(jī)關(guān)所制作，其合法性、真實(shí)性難以確認(rèn)，故不予采信。區(qū)政府未能提供出其他不予賠償或者減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)，且始終無(wú)法提供證據(jù)推翻L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)訴請(qǐng)的損失的主張，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。

　　原審法院根據(jù)L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)提供的證據(jù)，結(jié)合L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)水平，最后確定了L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的生豬數(shù)量，并在了解市場(chǎng)行情的基礎(chǔ)上確定了各類生豬的價(jià)格，酌情認(rèn)定賠償各類生豬損失合計(jì)人民幣4553646元。屋內(nèi)其他財(cái)產(chǎn)損失部分，一審法院對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)正常生產(chǎn)使用的設(shè)備按照一定折舊確定了賠償數(shù)額，合計(jì)人民幣715277元。一審法院在優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，基于客觀、公平、合理的原則，酌情認(rèn)定的賠償數(shù)額并無(wú)不當(dāng)，且二審中上訴人未能提供相關(guān)有效證據(jù)否定上述認(rèn)定。故對(duì)一審判決認(rèn)定的賠償數(shù)額，應(yīng)予支持。據(jù)此,江蘇省高級(jí)人民法院依法判決駁回上訴，維持原判。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　當(dāng)前，各地在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，“強(qiáng)拆”是社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。雖然大部分行政機(jī)關(guān)能依法行政，但也有少數(shù)行政機(jī)關(guān)缺乏法治意識(shí)，野蠻執(zhí)法，表現(xiàn)為不按照法定程序強(qiáng)行拆除房屋或設(shè)施，實(shí)施強(qiáng)制措施時(shí)既不通知行政相對(duì)人到場(chǎng)，也不對(duì)房屋及室內(nèi)財(cái)產(chǎn)辦理公證或其他符合正當(dāng)程序的見(jiàn)證，更不與行政相對(duì)人辦理物品交接手續(xù)等等。

　　本案就是一起典型的由違法強(qiáng)拆引發(fā)的行政訴訟附帶賠償案件。案件事實(shí)本身并不復(fù)雜，被訴行政行為從行為主體到整個(gè)行為程序，都缺乏相應(yīng)的依據(jù)或授權(quán)，理應(yīng)被確認(rèn)違法。但發(fā)生這種情況后，雙方對(duì)損失數(shù)額如何確定卻極易發(fā)生爭(zhēng)議。本案中，法院積極能動(dòng)司法，充分運(yùn)用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”、“優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)”、“舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移”、“合理性原則”等證據(jù)規(guī)則，確定了行政賠償數(shù)額。該案的圓滿審理，對(duì)強(qiáng)拆行政案件的審理提供了新的思路，根據(jù)該案編寫的案例被省法院《參閱案例》刊用。

　　本案中，在L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)完成“初步舉證”責(zé)任以后，即發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，C區(qū)政府應(yīng)當(dāng)提供不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)。但由于C區(qū)政府執(zhí)法時(shí)的不完善，導(dǎo)致其舉證不能。這種情況下，一審法院沒(méi)有簡(jiǎn)單地僅依據(jù)L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)主張的損失進(jìn)行判決，而是依據(jù)證據(jù)規(guī)則，綜合分析L生豬養(yǎng)殖場(chǎng)生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)水平以及設(shè)施設(shè)備的折舊年限等情形，并在調(diào)查了解、聽(tīng)取專家證詞等基礎(chǔ)上，酌情認(rèn)定了合理的賠償數(shù)額。雖然C區(qū)政府認(rèn)為一審法院判決的賠償數(shù)額過(guò)高，提起了上訴，但二審中，其未能提供有效證據(jù)推翻一審法院所作的認(rèn)定，二審法院遂尊重了一審法院所作的裁量和判斷。

　　本案是江蘇省實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》以來(lái)，確認(rèn)賠償數(shù)額最高的一起行政訴訟附帶賠償案件，有力地保障了強(qiáng)拆案件中相對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益。宣判時(shí)，周邊拆遷戶集體到庭旁聽(tīng)，當(dāng)合議庭宣判了違法確認(rèn)及賠償數(shù)額時(shí)，法庭內(nèi)響起熱烈地掌聲，旁聽(tīng)群眾起立鼓掌。該案對(duì)當(dāng)?shù)貜?qiáng)拆行為的進(jìn)一步規(guī)范起到了積極的示范作用，06、07年，當(dāng)?shù)貜?qiáng)拆糾紛一度尤為突出，糾紛頻頻訴至法院，城建行政案件數(shù)量大幅上升。該案判決后，促使主管部門進(jìn)一步強(qiáng)化了隊(duì)伍管理和行風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化了“平安拆遷”的考核，使拆遷管理工作得到進(jìn)一步規(guī)范，執(zhí)法效果明顯改善。該案妥善處理，還有效化解了拆遷中的官民對(duì)立。此前，一批案件當(dāng)事人曾一度放棄了依法維權(quán)，采取聚眾群訪、網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)等不理智方式表達(dá)訴求。隨著法院判決的作出，對(duì)強(qiáng)拆方式、強(qiáng)拆程序的爭(zhēng)論塵埃落定，使廣大被拆遷群眾建立起理性維權(quán)的信心，從而選擇合法途徑尋求救濟(jì)。拆遷雙方越來(lái)越多的在拆遷管理部門、專業(yè)調(diào)處機(jī)構(gòu)的幫助下，通過(guò)友好協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，或在法院的促成下達(dá)成和解。

吳某訴Y市人民政府要求政府信息公開(kāi)案

　　【基本案情】

　　原告：吳某。

　　被告：Y市人民政府。

　　2008年11月7日，吳某向被告Y市人民政府提交了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表，要求公開(kāi)國(guó)家公務(wù)員過(guò)渡的所有文件（包括國(guó)家、江蘇省、Y市）的信息，申請(qǐng)表注明領(lǐng)取方式為電子郵件或自行領(lǐng)取。Y市人民政府接到吳某的申請(qǐng)后，其承辦人員當(dāng)場(chǎng)解答了其所需文件的獲取方式，并隨即與Y市人事局的相關(guān)部門聯(lián)系，要求該局予以協(xié)助。2008年11月10日，Y市人民政府承辦工作人員到Y(jié)市人事局查閱并復(fù)印了吳某所需的相關(guān)文件，等待其自行領(lǐng)取。2008年12月23日，原告吳某向Y市中院提起行政訴訟，認(rèn)為被告沒(méi)有在法定15日內(nèi)履行信息公開(kāi)的職責(zé)，請(qǐng)求法院判令被告履行法定職責(zé)依法公開(kāi)政府信息。另外，2008年12月29日，原告又向被告提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求索取解決公務(wù)員過(guò)渡遺留問(wèn)題的相關(guān)文件，被告將原告的申請(qǐng)簽轉(zhuǎn)Y市人事局，并于2009年1月13日將Y市人事局的答復(fù)轉(zhuǎn)交原告，同時(shí)原告從被告處領(lǐng)取了11月10日Y市人事局提供給被告的4份文件。

　　【審理情況】

　　原告吳某訴被告Y市人民政府要求履行法定職責(zé)依法公開(kāi)政府信息一案，Y市中院于2009年2月27日公開(kāi)開(kāi)庭審理了該案。Y市中院經(jīng)審理認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第四條第一款規(guī)定：“各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作制度，并指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的日常工作。” 第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”根據(jù)上述規(guī)定，本案被告Y市人民政府應(yīng)當(dāng)具有建立政府信息公開(kāi)工作制度，并指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)日常工作的法定職責(zé)；本案原告吳某認(rèn)為被告Y市人民政府沒(méi)有依法履行政府信息公開(kāi)的法定職責(zé)，可以依法提起行政訴訟。依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二十四條第一款、第二款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)；行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需要延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。本案中，原告吳某于2008年11月7日向被告Y市人民政府提交了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表，要求公開(kāi)國(guó)家公務(wù)員過(guò)渡的所有文件（包括國(guó)家、江蘇省、Y市）的信息，申請(qǐng)表注明領(lǐng)取方式為電子郵件或自行領(lǐng)取。被告接到原告吳某的申請(qǐng)后，其承辦人員當(dāng)場(chǎng)解答了原告所需文件的獲取方式，并隨即與Y市人事局的相關(guān)部門聯(lián)系，要求該局予以協(xié)助。2008年11月10日，被告的承辦人員到Y(jié)市人事局查閱并復(fù)印了原告所需的相關(guān)材料，等待原告自行領(lǐng)取。上述事實(shí)表明本案被告并沒(méi)有完全不作為，而是積極幫助本案原告獲取相關(guān)文件資料。但本案被告工作人員在獲取原告申請(qǐng)的信息材料后沒(méi)有在15日內(nèi)通知原告領(lǐng)取，其在工作中存在一定的失誤。2008年12月29日，原告又向被告提出申請(qǐng)后，被告將原告申請(qǐng)簽轉(zhuǎn)Y市人事局，并于2009年1月13日將Y市人事局的答復(fù)轉(zhuǎn)交原告，同時(shí)原告從被告處領(lǐng)取了11月10日Y市人事局提供相關(guān)文件。因此，就本案原告的訴訟請(qǐng)求而言，原告要求被告依法公開(kāi)相關(guān)信息的目的已經(jīng)達(dá)到。原告仍要求被告Y市人民政府履行法定職責(zé)依法公開(kāi)的訴訟請(qǐng)求，不予支持。Y市中院判決駁回原告吳某的訴訟請(qǐng)求。原告吳某在上訴期間提出上訴而后又自愿撤回上訴。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　本案是一起因涉及公務(wù)員過(guò)渡遺留問(wèn)題而引發(fā)的行政爭(zhēng)議，表面上看原告起訴的目的是要求被告履行信息公開(kāi)的相關(guān)職責(zé)，實(shí)際上原告的目的是為了解決自身的公務(wù)員過(guò)渡問(wèn)題。原告吳某是Y市公安局的一名干警，1998年因?yàn)樯婕捌渌淌掳讣刹槎艿叫姓幏郑?dāng)時(shí)正值Y市全面實(shí)行公務(wù)員制度，并同時(shí)對(duì)符合條件的部分人員實(shí)行公務(wù)員身份過(guò)渡，而當(dāng)時(shí)原告因?yàn)樾姓幏直幌嚓P(guān)部門定為不予過(guò)渡人員，因此一直沒(méi)有解決其公務(wù)員身份。后原告從其他渠道得知其可以參加過(guò)渡，并向有關(guān)部門反映，但一直未果。由于原告一直沒(méi)有解決公務(wù)員身份，因此，吳某才根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定向被告提出了相關(guān)信息公開(kāi)的申請(qǐng)。原告起訴的真正目的實(shí)際上是借訴訟來(lái)解決其身份問(wèn)題。

　　本案涉及原告吳某向被告2次提交申請(qǐng)的情況：第一次是2008年11月7日原告吳某向被告申請(qǐng)要求公開(kāi)國(guó)家公務(wù)員過(guò)渡的所有文件，確認(rèn)自己是否具有公務(wù)員身份；第二次是2008年12月29日吳某再次向被告提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，其要求更明確、更具體，要求索取解決公務(wù)員過(guò)渡遺留問(wèn)題的相關(guān)文件。其中重點(diǎn)是要求公開(kāi)一份是江蘇省人事廳給某市人事局的內(nèi)部批復(fù)，內(nèi)容是解決公務(wù)員過(guò)渡遺留問(wèn)題，省廳的意見(jiàn)是可以過(guò)渡。

　　本案受理后，Y市中院承辦人員專門向原告了解其訴訟的源頭，原告也明確表示是為解決其公務(wù)員過(guò)渡問(wèn)題。鑒于本案的實(shí)際情況，Y市中院領(lǐng)導(dǎo)和承辦人員沒(méi)有就案辦案，而是從法理和司法實(shí)踐兩方面做了深入的研究和探討，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十四條第四款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，吳某所要求公開(kāi)的內(nèi)部批復(fù)不屬于該款規(guī)定的政府信息公開(kāi)的例外情況，而且也不僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，而涉及了行政管理相對(duì)人的利益，是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過(guò)程中獲得的信息，就應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人公開(kāi)。但是這個(gè)案件如果判決向當(dāng)事人公開(kāi)社會(huì)效果并不好，公民的知情權(quán)利，實(shí)質(zhì)是一種程序上的權(quán)利，程序上權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并不必然帶來(lái)實(shí)體上的利益，就本案而言，不光要保護(hù)吳某知悉政府信息的權(quán)利，更重要的是要幫助其解決實(shí)際的問(wèn)題。Y市中院行政庭確定協(xié)調(diào)解決本案的思路，做了大量的協(xié)調(diào)工作，經(jīng)與Y市政府法制辦、Y市人事局反復(fù)商談，最終Y市人事局同意解決吳某的公務(wù)員身份問(wèn)題。該案審結(jié)時(shí)，包括吳某在內(nèi)的Y市公安部門未按公務(wù)員過(guò)渡的七人，全都依法解決了公務(wù)員身份，取得了較好社會(huì)效果。

　　此案是2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》施行以后，Y市法院受理的首例政府信息公開(kāi)案件。此案的審理，一方面大大促進(jìn)了Y市政府信息公開(kāi)工作的深入開(kāi)展，使得全市政府信息公開(kāi)工作步入了制度化、規(guī)范化的軌道；另一方面，也充分展示了目前法院通過(guò)案件審理努力促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的思路和方式。Y市中院辦案過(guò)程中，不就案辦案，而是拓寬思路，多做協(xié)調(diào)工作，最終實(shí)現(xiàn)了案件社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

景某等112人訴江蘇省D市衛(wèi)生局衛(wèi)生行政許可案

　　【基本案情】

　　原告景某等112人。

　　被告D市衛(wèi)生局。

　　第三人D市C醫(yī)療門診有限公司（D市C綜合門診部）。

　　福康苑系D市一居民小區(qū)。第三人D市C綜合門診部在福康苑的共用綠化帶上設(shè)置了消防栓，幾十米長(zhǎng)的醫(yī)用排污總管道架在福康苑2號(hào)、3號(hào)樓面臨小區(qū)內(nèi)的外墻上。2008年9月4日，第三人向被告D市衛(wèi)生局提出醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記申請(qǐng)，并按《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》、江蘇省《實(shí)施＜醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例＞辦法》的有關(guān)規(guī)定提交了相關(guān)材料，還按照被告的要求提供了消防、環(huán)保、工商登記等方面的材料。2008年9月4日被告組織有關(guān)人員對(duì)第三人進(jìn)行了驗(yàn)收，同月23日予以登記，并頒發(fā)了登記號(hào)為179276321181417045、機(jī)構(gòu)名稱為D市C綜合門診部、有效期限自2008年9月23日至2008年12月22日的執(zhí)業(yè)許可證。2008年12月20日，第三人向被告提出醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記申請(qǐng)，提交了以下材料：1、醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)執(zhí)業(yè)登記注冊(cè)書；2、2008年12月21日D市環(huán)境保護(hù)局［2008］158號(hào)“關(guān)于同意’D市C醫(yī)療門診有限公司綜合門診服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目’試運(yùn)營(yíng)的意見(jiàn)”，該文件同意第三人組織期限為三個(gè)月的試運(yùn)營(yíng)；3、特種設(shè)備安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)證書等。被告于2008年12月20日組織有關(guān)人員對(duì)第三人進(jìn)行了驗(yàn)收，同月23日向第三人頒發(fā)了同一登記號(hào)、同樣機(jī)構(gòu)名稱的執(zhí)業(yè)許可證，有效期限自2008年12月23日至2011年12月22日。因工商登記的要求，第三人于2009年1月5日向被告申請(qǐng)?jiān)黾?ldquo;C醫(yī)療門診有限公司”為執(zhí)業(yè)登記核準(zhǔn)名稱，并提供了D市工商行政管理局［2009］第001號(hào)補(bǔ)正申請(qǐng)材料通知書。同日，被告向第三人頒發(fā)了同樣登記號(hào)的執(zhí)業(yè)許可證，機(jī)構(gòu)名稱為D市C醫(yī)療門診有限公司(D市C綜合門診部)，地址為D市 福康苑44-46號(hào)，有效期限自2009年1月5日至2011年12月30日。被告于2009年1月5日對(duì)第三人作出執(zhí)業(yè)登記、發(fā)證前，就登記發(fā)證事項(xiàng)未舉行聽(tīng)證，也未向法院提供其已履行了告知第三人、原告等利害關(guān)系人有要求聽(tīng)證權(quán)利的證據(jù)。

　　景某等112人均為D市福康苑小區(qū)居民，自2008年9月底起，就D市C綜合門診部造成環(huán)境污染等問(wèn)題，多次到D市環(huán)境保護(hù)局、信訪局、衛(wèi)生局等處上訪。后起訴至D市人民法院，訴稱被告D市衛(wèi)生局不顧居民的反對(duì)，濫用職權(quán)，在不告知、不聽(tīng)證的情況下，批準(zhǔn)D市C綜合門診部開(kāi)設(shè)在福康苑，侵犯了原告的合法權(quán)益，請(qǐng)求法院撤銷179276321181417045號(hào)執(zhí)業(yè)許可證。

　　【審理情況】

　　D市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。本案112名原告均提供了居住在福康苑的證明，基于原告為福康苑居民，被告登記第三人執(zhí)業(yè)的地址為福康苑，從而，原告與被告的被訴行政行為間形成行政法律上的利害關(guān)系，因此112名原告具有本案行政訴訟原告主體資格。

　　現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件雖然對(duì)何為“重大利益”未作明確解釋，但第三人設(shè)立在福康苑，其所進(jìn)行的醫(yī)療活動(dòng)，特別是對(duì)醫(yī)療廢物的收集、運(yùn)送、貯存、處置等如有不當(dāng)，必然會(huì)給小區(qū)居民帶來(lái)不利影響，生命健康權(quán)是公民的基本權(quán)利，因此被告對(duì)第三人作出的登記行為直接涉及第三人與原告之間的重大利益關(guān)系。根據(jù)《行政許可法》第四十七條、《衛(wèi)生行政許可管理辦法》第三十條的規(guī)定，作出涉及申請(qǐng)人與利害關(guān)系人之間重大利益關(guān)系的行政許可前，告知第三人、原告等利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利，屬于被告作出被訴具體行政行為時(shí)的法定程序，現(xiàn)被告未履行該程序即作出行政許可行為，違反了法定程序，所作具體行政行為依法應(yīng)予撤銷。

　　據(jù)此，D市人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第3目的規(guī)定，判決撤銷被告D市衛(wèi)生局作出的登記號(hào)為179276321181417045的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。Z市中級(jí)人民法院經(jīng)二審審理，判決維持一審判決，并向D市人民政府和D市衛(wèi)生局發(fā)送了司法建議，建議其加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，完善行政程序，從源頭預(yù)防行政爭(zhēng)議的發(fā)生。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　近年來(lái)，我國(guó)政府的公共行政模式，正逐步由管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，越來(lái)越多的運(yùn)用行政許可等授益性行政行為的方式。但服務(wù)行政也應(yīng)依法施行，否則也可能對(duì)公共利益或他人合法權(quán)益造成侵害。本案即是一起典型的以行政許可為審理對(duì)象的行政案件。法院將《物權(quán)法》有關(guān)建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定，作為認(rèn)定行政許可“重大利益關(guān)系”的依據(jù)，有效的保障了行政許可利害關(guān)系人的合法權(quán)益，對(duì)于完善行政許可聽(tīng)證制度、規(guī)范行政許可行為起到了積極的推動(dòng)作用。

　　《行政許可法》頒布實(shí)施前，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的審批設(shè)置只要符合其行業(yè)規(guī)定即可，如《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等。但2004年7月1日《行政許可法》施行后，對(duì)行政許可行為作了明確的程序規(guī)定。如該法第四十七條規(guī)定：行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。衛(wèi)生部亦依據(jù)《行政許可法》及其他法律的規(guī)定制定了《衛(wèi)生行政許可管理辦法》，規(guī)定：衛(wèi)生行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間的重大利益關(guān)系，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)在作出衛(wèi)生行政許可決定前發(fā)出衛(wèi)生行政許可聽(tīng)證告知書，告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。但法律法規(guī)及規(guī)章均對(duì)何為“重大利益關(guān)系”未作出明確解釋，以至于實(shí)踐中對(duì)此理解不一，這是引發(fā)本案爭(zhēng)議的關(guān)鍵。

　　本案被告作出《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》是否涉及申請(qǐng)人與他人之間的重大利益關(guān)系，決定了被告在作出該行政許可之前是否必須履行應(yīng)當(dāng)告知聽(tīng)證權(quán)利的程序。因此，本案的焦點(diǎn)在于建筑區(qū)劃內(nèi)可能發(fā)生的棄置垃圾、排放污染物或者噪音、侵占通道等行為，對(duì)基于建筑物區(qū)分所有權(quán)的業(yè)主而言能否引發(fā)重大利益關(guān)系。

　　法院認(rèn)為，盡管現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件對(duì)何為“重大利益關(guān)系”未作出明確解釋，但第三人地址設(shè)立在原告居住的小區(qū)，其所進(jìn)行的醫(yī)療活動(dòng)，特別是對(duì)醫(yī)療廢物的收集、運(yùn)送、貯存、處置等如有不當(dāng)，必會(huì)給小區(qū)居民帶來(lái)影響，而生命健康權(quán)是公民的基本權(quán)利，因此被告作出的被訴行政許可行為可引發(fā)第三人與原告之間的重大利益關(guān)系。主要理由為：

　　首先，《物權(quán)法》第七十一條規(guī)定：業(yè)主對(duì)其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。業(yè)主行使權(quán)利不得“危及建筑物的安全”，不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益。涉及危及“建筑物安全的行為”，可以從對(duì)建筑物的“不當(dāng)毀損行為”和“不當(dāng)使用行為”兩個(gè)方面來(lái)考量，這里的“不當(dāng)使用行為”應(yīng)當(dāng)包括搬入易燃物、爆炸物、放射物等危險(xiǎn)物或者相當(dāng)?shù)闹亓课镂＜敖ㄖ锇踩男袨椤５谌藦氖碌尼t(yī)療服務(wù)行為，其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中涉及的X光輻射等問(wèn)題，雖已經(jīng)過(guò)相關(guān)職能部門的驗(yàn)收、核準(zhǔn)、同意，但由于設(shè)在小區(qū)，不可避免地對(duì)小區(qū)居民產(chǎn)生排放放射性污染物的影響。

　　其次，第三人用于經(jīng)營(yíng)的門診部系其從諸原告居住的小區(qū)開(kāi)發(fā)商處租賃，同樣作為該小區(qū)的業(yè)主之一，從建筑物區(qū)分所有權(quán)的角度考慮，開(kāi)發(fā)商出租其所有的經(jīng)營(yíng)用房時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵守物權(quán)法關(guān)于業(yè)主對(duì)建筑物專有部分以外的共有部分權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。然而，第三人在原告居住的小區(qū)的共用綠化帶上設(shè)置了消防栓，將幾十米長(zhǎng)的醫(yī)用排污總管道架設(shè)在福康苑小區(qū)2號(hào)、3號(hào)樓面臨小區(qū)內(nèi)的外墻上，未經(jīng)小區(qū)居民同意，并不構(gòu)成共有部分專有使用權(quán)，故影響了該小區(qū)居民建筑物區(qū)分所有權(quán)，因此被告的被訴行政許可行為導(dǎo)致第三人的執(zhí)業(yè)與原告之間形成重大利益關(guān)系。

　　最后，根據(jù)《行政許可法》第四十七條的規(guī)定及《衛(wèi)生行政許可管理辦法》第三十條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出涉及申請(qǐng)人與利害關(guān)系人之間重大利益關(guān)系的行政許可前，應(yīng)告知第三人、原告等利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利，由于被告未履行該法定程序，故其所作出的被訴具體行政行為應(yīng)依法予以撤銷。

A公司訴S市工商行政管理局C區(qū)分局工商行政處罰案

　　【基本案情】

　　原告：A公司。

　　被告：江蘇省S市工商行政管理局C區(qū)分局。

　　江蘇省S市工商行政管理局C區(qū)分局（以下簡(jiǎn)稱C區(qū)工商分局）以涉嫌銷售無(wú)合法進(jìn)口證明的商品為由，對(duì)A公司（以下簡(jiǎn)稱A公司）立案查處。隨后，江蘇省工商行政管理局（以下簡(jiǎn)稱江蘇省工商局）針對(duì)S市工商行政管理局（以下簡(jiǎn)稱S市工商局）的請(qǐng)示，作出（2001）501號(hào)《關(guān)于對(duì)A公司經(jīng)銷無(wú)合法進(jìn)口證明商品行為定性處罰的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱501號(hào)批復(fù)），認(rèn)為對(duì)A公司經(jīng)銷無(wú)合法進(jìn)口證明攝像機(jī)、CD隨身聽(tīng)及相關(guān)配件的行為，應(yīng)當(dāng)按照《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《投機(jī)倒把條例》）第三條第一款第（十一）項(xiàng)定性，比照《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例施行細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《投機(jī)倒把施行細(xì)則》）第十五條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定處罰。C區(qū)工商分局遂對(duì)A公司作出（2003）第73號(hào)行政處罰決定（以下簡(jiǎn)稱73號(hào)處罰決定）。該處罰決定認(rèn)定A公司自2000年10月至2001年9月間，購(gòu)進(jìn)日本產(chǎn)“松下”、“索尼”攝像機(jī)及配件、CD機(jī)等進(jìn)口商品，同期向S市人民商場(chǎng)等單位銷售，銷售額7648839.10元。然而，其經(jīng)銷的該批進(jìn)口商品無(wú)合法有效的進(jìn)口手續(xù)、合法經(jīng)銷單位的合法發(fā)票、合法的處罰決定書任何一種證明，據(jù)此，C區(qū)工商分局認(rèn)為A公司上述經(jīng)銷無(wú)合法證明進(jìn)口商品的行為屬于《投機(jī)倒把條例》第三條第一款第十一項(xiàng)所指的“其他擾亂社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的投機(jī)倒把行為”（以下簡(jiǎn)稱“其他投機(jī)倒把行為”），根據(jù)《投機(jī)倒把施行細(xì)則》第十五條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)A公司作如下（2003）第73號(hào)行政處罰決定（以下簡(jiǎn)稱73號(hào)處罰決定）：1、沒(méi)收當(dāng)事人所經(jīng)銷的無(wú)合法進(jìn)口證明的商品“索尼”攝像機(jī)9臺(tái)、“松下”攝像機(jī)15臺(tái)、“松下”CD隨身聽(tīng)60臺(tái)；2、沒(méi)收銷貨款7648839.10元，上繳國(guó)庫(kù)。

　　A公司不服，向S市工商局申請(qǐng)行政復(fù)議。S市工商局的行政復(fù)議決定維持了73號(hào)處罰決定。A公司遂向S市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

　　【審理情況】

　　S市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：A公司以牟取非法利潤(rùn)為目的，經(jīng)銷無(wú)合法證明的進(jìn)口商品，其行為違反了法律的規(guī)定，應(yīng)受到相應(yīng)的處罰。C區(qū)工商分局對(duì)其進(jìn)行行政處罰，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確。據(jù)此判決駁回A公司的訴訟請(qǐng)求。

　　A公司不服一審判決，提起上訴。江蘇省高級(jí)人民法院二審判決認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第三條規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定；沒(méi)有法律依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。而C區(qū)工商分局73號(hào)處罰決定中，并未引用任何認(rèn)定上訴人行為為“其他投機(jī)倒把行為”的法律依據(jù)，也未能向本院提供任何對(duì)經(jīng)銷無(wú)合法證明進(jìn)口商品的行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政處罰的法律、法規(guī)或規(guī)章。本案中，被上訴人C區(qū)工商分局認(rèn)為江蘇省工商局作出的501號(hào)批復(fù)對(duì)A公司的行為性質(zhì)進(jìn)行了認(rèn)定，可以以此作為其作出行政處罰的依據(jù)。但按照《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法的法律適用規(guī)則，對(duì)《投機(jī)倒把條例》第三條第一款第（十一）項(xiàng)和第二款，在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行與其上位法《立法法》、《行政處罰法》有關(guān)原則和規(guī)定相符的解釋，即依照上述條款作出的認(rèn)定及行政處罰決定，不能與《立法法》、《行政處罰法》等相關(guān)法律規(guī)定相悖或抵觸，否則應(yīng)視為違法或無(wú)效。《行政處罰法》第十四條規(guī)定：“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。”501號(hào)批復(fù)僅是工商機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)，并非《行政處罰法》規(guī)定的可以設(shè)定行政處罰的規(guī)范性文件，顯然不能設(shè)定行政處罰。參照《立法法》第九條、第十條第三款，以及《行政處罰法》第十二條等有關(guān)規(guī)定精神，省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)也不可能通過(guò)轉(zhuǎn)授權(quán)而獲得行政處罰設(shè)定權(quán)。此外，《行政處罰法》第四條第三款規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”501號(hào)批復(fù)是在上訴人A公司經(jīng)銷行為發(fā)生之后作出的，且未經(jīng)公布程序，不能作為行政處罰的依據(jù)。綜上，認(rèn)定被上訴人C區(qū)工商分局以501號(hào)批復(fù)作為其作出73號(hào)處罰決定的依據(jù)，屬于適用法律錯(cuò)誤。據(jù)此，判決撤銷一審判決，撤銷C區(qū)工商分局作出的73號(hào)處罰決定。

　　【點(diǎn)評(píng)】

　　這是一起工商機(jī)關(guān)適用《投機(jī)倒把條例》作出行政處罰引發(fā)的行政訴訟案件。該案的判決體現(xiàn)了法治精神和時(shí)代特征，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)流通領(lǐng)域行政管理的法制化起到了積極促進(jìn)作用，并推動(dòng)了《投機(jī)倒把條例》實(shí)際失效的進(jìn)程。

　　《投機(jī)倒把條例》是一部我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期制定頒布的，以保障社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展為立法指導(dǎo)思想的重要行政法規(guī)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，被視為政府對(duì)流通領(lǐng)域進(jìn)行管理的“當(dāng)家”法規(guī)，為國(guó)家加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督管理、保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)和正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、保障經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行發(fā)揮了重大作用。但在《投機(jī)倒把條例》“暫行”二十多年后的今天，其作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，賴以生存的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，其中的許多規(guī)定已經(jīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家的要求明顯相悖。1997年刑法修改取消投機(jī)倒把罪后，有關(guān)撤銷《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》的社會(huì)呼聲便一浪高過(guò)一浪。尤其是該條例第三條關(guān)于“其他擾亂社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的投機(jī)倒把行為”兜底條款規(guī)定，允許省級(jí)以上工商機(jī)關(guān)在市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為作出后，再?zèng)Q定其行為是否違法并進(jìn)而決定如何處罰，與《行政處罰法》所確定的處罰法定原則、處罰公開(kāi)原則和法不溯及既往原則明顯違背。這不僅破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一，也使行政行為存在極大的不確定性，為行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)行為的肆意干涉埋下了隱患。

　　本案被告工商機(jī)關(guān)就是在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，僅依據(jù)省工商局的批復(fù)，便將原告的行為定性為“其他擾亂社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的投機(jī)倒把行為”并進(jìn)行了處罰。法院在該案審理中，對(duì)《投機(jī)倒把條例》中與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件已嚴(yán)重不相適應(yīng)的條款，依據(jù)《立法法》、《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定和確定的原則，運(yùn)用體系解釋等法律方法重新進(jìn)行了闡釋，認(rèn)為被告工商機(jī)關(guān)認(rèn)定原告行為應(yīng)受行政處罰的法律依據(jù)不足，并在此基礎(chǔ)上撤銷了被訴行政處罰。

　　該案判決后，引起了熱烈的社會(huì)反響和廣泛的社會(huì)共鳴，并間接推動(dòng)了國(guó)務(wù)院于2008年1月15日正式宣布《投機(jī)倒把條例》失效。該案得到了最高人民法院和法學(xué)理論界的高度肯定。根據(jù)該案編寫的案例《〈投機(jī)倒把行政處罰暫行條例〉適用問(wèn)題的法律思考--從一起經(jīng)銷無(wú)合法證明進(jìn)口商品行政處罰案談起》被評(píng)為全省法院優(yōu)秀案例二等獎(jiǎng)，被最高人民法院機(jī)關(guān)刊、中文核心期刊《人民司法》2005年第7期刊用，并被《人大復(fù)印資料：憲法學(xué)、行政法學(xué)》2005年第10期轉(zhuǎn)載。