近年來，亭湖法院受理的涉及基層政府融資平臺(tái)的建設(shè)工程施工合同、借款合同、擔(dān)保合同、票據(jù)糾紛等案件逐年上升，從2011年的17件增長到2014年的52件，涉案標(biāo)的從0.54億元增長到2.67億元。在審理中，發(fā)現(xiàn)基層政府融資平臺(tái)存在五個(gè)方面的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　一是融資平臺(tái)數(shù)量過多且融資債務(wù)數(shù)量過大，違約風(fēng)險(xiǎn)加大。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)鹽城大市區(qū)兩級(jí)政府融資平臺(tái)數(shù)量多達(dá)20余家，但融資平臺(tái)負(fù)債比過高，金融機(jī)構(gòu)基于信貸安全，已加大對(duì)政府融資平臺(tái)信貸的催收力度，各融資平臺(tái)面臨到期融資債務(wù)償付違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是經(jīng)營主業(yè)過度依賴房地產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施投資，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)過高。除交通投資公司、農(nóng)業(yè)水利投資公司等特殊行業(yè)融資平臺(tái)外，國投、城投等融資平臺(tái)均肩負(fù)舊城改造、拆遷安置、園區(qū)建設(shè)等職能，以房地產(chǎn)開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施投資為經(jīng)營主，受基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)融資利息過高、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等因素影響，面臨較大行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是融資企業(yè)未能建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較大。大多數(shù)融資平臺(tái)未建立起健全的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，未能與財(cái)政局（國資辦）實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員脫鉤，企業(yè)管理呈現(xiàn)泛行政化傾向，企業(yè)空洞化現(xiàn)象較突出。

　　四是融資企業(yè)經(jīng)營管理人員素質(zhì)良莠不齊，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大。部分融資平臺(tái)未按要求，為法規(guī)合約、財(cái)務(wù)審計(jì)等關(guān)鍵崗位配備具專業(yè)人才，致使合約審查、財(cái)務(wù)審核等企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控崗位流于形式，加大企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　五是經(jīng)營目的錯(cuò)位且存在違法經(jīng)營現(xiàn)象，群體性糾紛風(fēng)險(xiǎn)較高。部分融資平臺(tái)為完成地方政府下達(dá)的年度投資任務(wù)，違反法律規(guī)定，為招商引資項(xiàng)目拆借資金或違規(guī)為其他企業(yè)提供擔(dān)保；部分融資平臺(tái)以高利潤回報(bào)為誘餌引誘施工人先行全額墊資施工，長期拖欠工程款拒不支付，經(jīng)常引發(fā)群體性信訪事件。

　　對(duì)策建議：

　　一是明確界定地方政府融資平臺(tái)的法律含義，劃清融資平臺(tái)與公司的界限。地方政府融資平臺(tái)并非法律概念，現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)都是以國有獨(dú)資公司形式出現(xiàn)的，但深入分析可知，政府融資平臺(tái)并不具有公司的實(shí)質(zhì)性特征。根據(jù)公司法理，公司應(yīng)當(dāng)具有營利性的本質(zhì)特征，并以獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立責(zé)任和獨(dú)立組織作為三大支柱。政府融資平臺(tái)的主要職能是政府融資和承建政府投資項(xiàng)目，多以公益項(xiàng)目為主，而不具有營利性；政府通常以土地、股權(quán)作價(jià)出資設(shè)立融資平臺(tái)，政府與地方融資平臺(tái)存在利益輸送關(guān)系，很難實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司在財(cái)產(chǎn)和責(zé)任上的獨(dú)立；在成立后，政府并不為融資平臺(tái)設(shè)立獨(dú)立的組織，而是由政府官員兼任其中的必要崗位，在組織上也沒有獨(dú)立性可言。因此政府融資平臺(tái)即使具有公司的形式，也并不具備公司的實(shí)質(zhì)，政府融資平臺(tái)不應(yīng)采取公司形式。應(yīng)然視角下，政府融資平臺(tái)為承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的機(jī)關(guān)法人分支機(jī)構(gòu)，其權(quán)利義務(wù)應(yīng)由設(shè)立融資平臺(tái)的相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)來承擔(dān)

　　二是規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立，建立一級(jí)政府一個(gè)融資平臺(tái)的體系。為保證投資者和金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確判斷融資平臺(tái)與相應(yīng)級(jí)別政府的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從立法上建立政府融資平臺(tái)的注冊(cè)登記制度，設(shè)定地方政府融資平臺(tái)的注冊(cè)登記程序，由地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)行使注冊(cè)登記管理職能。在財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的地方政府債務(wù)。注冊(cè)登記制度不僅有利于地方政府融資平臺(tái)的歸口管理，而且可以有效的杜絕各地方政府通過多設(shè)融資平臺(tái)多頭舉債的問題，保證融資平臺(tái)與相應(yīng)政府關(guān)系的信息公開，有利于地方各級(jí)政府的債務(wù)監(jiān)督。

　　三是定位地方政府融資平臺(tái)的功能，建立政府公益性項(xiàng)目的融資機(jī)制。目前，我國各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的功能定位不清。融資平臺(tái)自身成為營利性和公益性的矛盾體，很難界定其功能角色。地方政府融資平臺(tái)的應(yīng)然角色是地方債務(wù)融資管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在地方債務(wù)融資決策機(jī)構(gòu)作出融資決策時(shí)，由地方政府融資平臺(tái)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行融資決策，具體職能包括代表地方政府具體實(shí)施融資方案，開展地方債務(wù)的總量控制和結(jié)構(gòu)控制，登記債務(wù)資料并建立風(fēng)險(xiǎn)檔案，確定政府責(zé)任以及組織溝通協(xié)調(diào)等。至于具體的政府投資項(xiàng)目管理應(yīng)由主管項(xiàng)目的政府職能部門負(fù)責(zé)，包括項(xiàng)目的收集整理和評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)項(xiàng)目資金需求，設(shè)計(jì)取得方式，發(fā)債業(yè)務(wù)申請(qǐng)以及舉債后的跟蹤管理等。以形成一個(gè)融資決策、融資執(zhí)行和項(xiàng)目管理相統(tǒng)一的政府投資項(xiàng)目融資建設(shè)體系。

　　四是加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款跟蹤管理，及時(shí)掌控資金運(yùn)用。貸款發(fā)放以后，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)貸款合同的履行情況加強(qiáng)跟蹤管理，及時(shí)全面搜集融資平臺(tái)公司已經(jīng)完全履行主合同項(xiàng)下義務(wù)的有關(guān)證據(jù)，督促其及時(shí)將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務(wù)到期未獲清償?shù)那闆r下，應(yīng)盡快與融資平臺(tái)公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風(fēng)險(xiǎn)。但是，在防范并應(yīng)對(duì)地方融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。如果我們采取過于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)啵瑥亩鴮?dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也會(huì)受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。這不僅不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，而且還會(huì)提前大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

　　五是建立健全地方政府融資責(zé)任制度，約束地方政府行為。無論是地方政府通過融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。因此，要建立健全地方政府融資責(zé)任制度，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，對(duì)于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強(qiáng)償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個(gè)軟的預(yù)算約束加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境，必然會(huì)鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效率濫用。