黨的十八屆三中全會對司法體制改革作出了頂層設(shè)計(jì)、全面部署。之后，中央經(jīng)過嚴(yán)密論證，決定在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點(diǎn)。《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》已經(jīng)出臺并實(shí)施，與此同時，全國其他省市也確立了一些試點(diǎn)改革法院、檢察院、人民法庭。新一輪司法體制改革正在進(jìn)入深水區(qū)，面臨的大多數(shù)是難啃的“硬骨頭”，涉及深層的體制調(diào)整，其深度和廣大史無前例，對中國法治必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)從立法轉(zhuǎn)向了執(zhí)法尤其是司法。廣大司法人員、專家學(xué)者、群眾對此次司法體制改革充滿期待、寄予厚望，同時也表現(xiàn)出一些擔(dān)憂和困惑，這次司法改革切入點(diǎn)在哪里，司法改革會越到怎樣的阻力，改革后司法水平真得能夠提高嗎，等等。

從中央層面部署看，以員額制為特征的司法人員分類管理及其保障機(jī)制、“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制和省以下法檢機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管等四項(xiàng)改革在司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是司法體制改革的重點(diǎn)難點(diǎn)。圍繞上述重點(diǎn)難點(diǎn)深入推進(jìn)司法改革，不僅需要知難而進(jìn)、攻堅(jiān)克難的膽識和勇氣，更要腳踏實(shí)地進(jìn)行實(shí)踐探索，讓實(shí)踐豐富司法改革的頂層設(shè)計(jì)，豐富司法改革的理論基礎(chǔ)。基層法院審理了全國80%以上的案件，80%以上的法官在基層法院，應(yīng)該說，沒有基層法院司法改革的成功就沒有此次司法改革的成功。故而，圍繞司法改革重點(diǎn)難點(diǎn)，深入總結(jié)基層司改試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是切實(shí)推進(jìn)此輪司法體制改革的關(guān)鍵所在。

一、當(dāng)前基層司法面臨的困境

我們注意到，今年6月份，最高人民法院出臺了《關(guān)于深入整治“六難三案”加強(qiáng)司法為民公正司法的通知》，通知明確指出人民群眾對司法作風(fēng)反映強(qiáng)烈的問題主要是“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題、“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”問題和“人情案、關(guān)系案、金錢案”問題。這“六難三案”問題是“四風(fēng)”問題在法院工作中的集體體現(xiàn)，嚴(yán)重背離黨的群眾路線，傷害群眾感情，損害人民利益，危害法院司法公信力。這“六難三案”問題在法院確實(shí)存在，在少數(shù)干警身上還比較突出。這些問題其實(shí)與當(dāng)前的司法困境尤其是基層司法困境是有關(guān)系的。筆者這樣說并不是為少數(shù)違法違紀(jì)的干警提供“擋箭牌”，涉及干警違法違紀(jì)，我們態(tài)度是明確的，堅(jiān)決查處，絕不手軟。當(dāng)前基層司法的困境是什么呢？筆者總結(jié)了一下，主要有如下兩個方面：

一是職業(yè)保障不力，法官的主體地位難以凸顯。現(xiàn)行法官按照普通公務(wù)員管理，法官入職門檻較低、行政化加劇、成長空間有限。大量占據(jù)法官資格的人員并不從事審判工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，大概有近40%的法官分布在綜合部門和院庭長崗位，這些人員主要從事管理工作，直接審理案件相當(dāng)有限。當(dāng)前，基層法官晉級空間有限，法官津貼少之又少，每月200元左右，以農(nóng)村為主要轄區(qū)的基層法院法官收入普遍在2000元—3500元每月，屬于養(yǎng)家糊口的水平。為獲得更好的收入和社會地位，不少法官以能夠當(dāng)上院領(lǐng)導(dǎo)、庭長、副庭長為目標(biāo)，進(jìn)一步加劇了法院內(nèi)部的行政化，影響了法官依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。此外，由于沒有建立科學(xué)的法院人員分類管理制度，法官、審判輔助人員、行政人員之間并沒有嚴(yán)格的區(qū)分，在當(dāng)前“案多人少”形勢下，一些干警撂挑子，往后退，進(jìn)行逆向選擇，要求調(diào)到綜合部門或相對清閑的業(yè)務(wù)庭工作，法官的主體地位無法凸顯。由于司法工作專業(yè)性強(qiáng)，勞動強(qiáng)度大，外部人員進(jìn)不來、也不想來，而一些法官想著法子“出走”，法官隊(duì)伍穩(wěn)定性都成問題。

二是行政化管理色彩重，審判的獨(dú)立性不夠。外部而言，法院司法權(quán)本屬“中央事權(quán)”，各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院。然而現(xiàn)實(shí)是，法院受制于所在轄區(qū)，人事權(quán)、財(cái)權(quán)屬于地方，司法呈現(xiàn)地方化、行政化色彩。法院在審理各類與地方利益密切相關(guān)的案件時，就不得不考慮地方黨政機(jī)關(guān)的利益。如在在行政審判中，不少案件都是法院動員可能勝訴的原告撤訴。對一些地方領(lǐng)導(dǎo)打招呼的案件，法官在判決時也往往不得不有所考慮，因?yàn)榉ㄔ旱慕?jīng)費(fèi)、法官的人事權(quán)及生活保障都掌握在地方手中。地方黨委政府也常常把法院與政府的一個職能部門同等看待，當(dāng)?shù)攸h委認(rèn)為是本地重要的活動，不管是否與審判工作有關(guān)，往往都要求法院參加，地方搞文明創(chuàng)建、行風(fēng)評比，法院都不能例外。有的地方還抽調(diào)干警搞計(jì)劃生育、下鄉(xiāng)撫貧、拆遷征地等工作，使法院難以集中全力開展審判工作。內(nèi)部而言，長期以來，形成了內(nèi)部層層審批、判審分離的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。這種運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)督制約環(huán)節(jié)較多、有利于發(fā)揮集體智慧、便于裁判意見的相對統(tǒng)一、能夠充分發(fā)揮院庭長作為資深法官的傳幫帶作用。但其弊端也非常明顯：違反了親歷性原則，可能導(dǎo)致司法專斷；判與審的分離，引發(fā)互相推諉、權(quán)責(zé)不清、無人負(fù)責(zé)；審判權(quán)運(yùn)行的行政化降低了司法的效率、也容易滋生司法腐敗。

總之，當(dāng)前基層司法面臨法官主體地位不突出，法官激勵和保障缺失，審判權(quán)運(yùn)行內(nèi)部體制不暢，外部行政干擾過多等涉及深層體制機(jī)制的問題。

二、基層改革探索的若干思考

中央層面的頂層設(shè)計(jì)集中體現(xiàn)在“四五”改革綱要中。圍繞建立具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系這一關(guān)鍵目標(biāo)，“四五改革綱要”針對八個重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了45項(xiàng)改革舉措，內(nèi)容涉及深化法院人事管理改革、探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度、健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、加大人權(quán)司法保障力度、進(jìn)一步深化司法公開、明確四級法院職能定位、健全司法行政事務(wù)保障機(jī)制、推進(jìn)涉法涉訴信訪改革等八個方面，其中，深化法院人員分類管理、完善法官保障機(jī)制、構(gòu)建“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制和省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管等四項(xiàng)改革在司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是重中之重。筆者總結(jié)了一下，從基層實(shí)踐尤其是江蘇省的實(shí)踐看，基層探索大概有如下思路：

一是做好摸底工作，分析影響審判資源配置及審判權(quán)運(yùn)行的主要因素。今年以來，江蘇省法院系統(tǒng)開展了案件飽和度調(diào)研，對現(xiàn)有的辦案情況、人員配置情況、職業(yè)保障情況進(jìn)行了綜合摸底調(diào)查，形成了較高質(zhì)量的調(diào)查報告。調(diào)查結(jié)果顯示，基層法院尚未完全實(shí)現(xiàn)“一審一書”配置，民商事、刑事、執(zhí)行案件均超過飽和工作量，法官長期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，由此產(chǎn)生自我強(qiáng)迫、焦慮等不良情緒，有的法官累倒在工作崗位，導(dǎo)致流產(chǎn)、死亡等。與此同時，調(diào)查也暴露出一些深層系問題，如僅有60%左右的具有法官資格的法官作為辦案主力在一線辦案，院庭長和綜合部門中具有審判資格的法官辦理案件相當(dāng)有限；業(yè)務(wù)庭之間存在忙閑不均，由于激勵有限，辦案壓力大，部分法官要求調(diào)到相對清閑的業(yè)務(wù)庭或綜合部門；法官承擔(dān)大量的審判輔助性事務(wù)，審判輔助力量不夠且不穩(wěn)定、能力水平也有待提升。換而言之，當(dāng)前法院面臨的“案多人少”矛盾與現(xiàn)行司法存在制度性體制性障礙有關(guān)，法官的主體地位并未凸顯，法官的職業(yè)保障缺失等等。深化司法體制改革，審判資源配置將更加優(yōu)化，法官的主體地位將凸顯，保障更加有力。簡單依靠增編加人的做法既不現(xiàn)實(shí)，也會帶來諸多問題。

二是注重統(tǒng)籌兼顧，以司法人員分類管理為改革突破口。司法改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，千頭萬緒，其中建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度是重要抓手，是司法改革的突破口。從人員分類管理切入，能夠帶動審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、法官保障機(jī)制等方面的綜合改革。從上海、廣東等地一些改革探索看，人員分類管理改革主要有：（1）搞法官員額制。對法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。上海試點(diǎn)將法官員額限定在在編干警的33%，這個數(shù)字具有一定的參考價值。法官員額要根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量、交通狀況等綜合因素確定，不宜“一刀切”；（2）搞審判團(tuán)隊(duì)制改革。如江蘇法院系統(tǒng)，有“一審一書一助”等模式的審判團(tuán)隊(duì)化的改革嘗試，通過遴選主審法官、審判長，提高資深法官的地位，主審法官、審判長對團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，法律文書不再由庭長、分管院長簽發(fā)，審判輔助人員也主要由其管理考核，同時建立健全主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院、庭長行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，理順審判權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，凸出法官主體地位；（3）審判輔助人員的細(xì)化。審判輔助人員包括法官助理、書記員、法警等，這些人員各司其責(zé)，輔助法官工作，這樣不僅實(shí)現(xiàn)了審判事務(wù)和審判輔助事務(wù)的剝離，而且這些審判輔助工作，可以通過市場化手段“購買”；（4）審判人員、審判輔助人員、行政人員實(shí)行分類管理，行政人員原則上不占用法官編制，并盡量壓縮。事務(wù)性管理服務(wù)，盡量通過市場化手段“購買”，從而突出審判中心、法官主體的地位。為減少改革阻力，一些地方先從人民法庭推行主審法官制試點(diǎn)改革，其效果如何，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

三是循序漸進(jìn)，逐步實(shí)省級以下法院人財(cái)物統(tǒng)管。省級以下法院人財(cái)物統(tǒng)管不是所謂的垂直管理，上下級法官之間還是指導(dǎo)監(jiān)督與被指導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這次司法體制改革是要突出法官主體地位、突出審判獨(dú)立的功能，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)依法治國提供有力的司法保障。按照“四五”改革綱要的部署，要到2017年年底，初步建成統(tǒng)一管理、保障有力的人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制。換而言之，至少要到2018年才能初步實(shí)現(xiàn)省級以下法院人財(cái)物統(tǒng)管。目前，我們還處于新一輪改革的初期，上述部署也只是個大概，有待進(jìn)一步完善調(diào)整。實(shí)踐中也有一些聲音，認(rèn)為如果不盡快實(shí)行初步的省級以下法院人財(cái)物統(tǒng)管，不少改革措施推行不下去。這個觀點(diǎn)對不對，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。當(dāng)下，法院系統(tǒng)正積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管理制度，如行政案件集中管轄試點(diǎn)工作，如在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院等，這些改革舉措對于逐步實(shí)省級以下法院人財(cái)物統(tǒng)管有積極作用。在如火如荼的法院人員分類管理改革中，思考將來如何建立健全法官遴選委員會、法官行為懲戒委員會等制度也是有必要的。

司法改革是一項(xiàng)重大的政治體制改革，其中必然充滿困惑、艱辛。改革中的種種悲觀消極的觀點(diǎn)、過于樂觀的觀點(diǎn)都是不足取的。一個國家實(shí)行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家的司法制度，關(guān)鍵看是否符合國情、能否解決本國實(shí)際問題。中國是一個發(fā)展中的社會主義國家，幅員遼闊，東、中、西部差別大，即使同一個省，不同地區(qū)的情況也有較大差異，司法改革不可能簡單套用一個模式，而是要豐富改革試點(diǎn)，努力探索。基層法院切不可因?yàn)槲惶幓鶎樱J(rèn)為頂層設(shè)計(jì)與己無涉，持消極觀望態(tài)度，等上面改好了，再按部就班依樣去改即可。做好頂層設(shè)計(jì)和鼓勵基層探索相結(jié)合，尊重各地的不同情況，豐富實(shí)踐樣本，有利于減少此次改革的系統(tǒng)性風(fēng)險，提高改革的成效。我們要以積極開放的心態(tài)，勤奮踏實(shí)的工作迎接此次司法改革。