我國缺陷產品召回制度的思考
作者：蔣新建 發布時間：2007-09-07 瀏覽次數：1597
摘 要 產品召回制度作為政府管理產品質量的一種有效手段，自上世紀60年代在美國確立以來，因其注重對消費者權益的保護得以在世界范圍內大力推廣。然而，我國在此方面的立法呈現出很大的滯后性，直接導致政府在缺陷產品監管上的無力以及消費者權益被肆意損害。為此，應該在借鑒國外先進經驗和結合中國國情并制定和完善有關產品立法的基礎上，構建我國產品召回法律制度。
關鍵詞 缺陷產品 召回制度 懲罰性賠償
產品與我們的生活息息相關，而質量是產品的生命，產品質量直接關系到我們的人身與財產安全，對我們的生活產生巨大的影響。但隨著科技進步，產品種類繁多，構造也越來越復雜，由于設計、制造失誤而形成的“缺陷產品”給消費者人身、財產造成的損害事件時有發生。一些國外生產商拒絕召回已在我國出售的缺陷產品的根源就在于立法上的差異⑴。美國等一些發達國家擁有較完備的缺陷產品召回法律制度，而我國在召回方面的立法幾乎是空白⑵。這種差異導致了我國在缺陷產品上的監管不力、企業對缺陷產品召回的輕視和消費者正當權益的損害。而加入WTO 以后的挑戰將更為嚴峻。因此，我們當務之急是借鑒美國等發達國家的先進經驗，建立起我國的缺陷產品召回制度。
一、建立缺陷產品召回制度的意義
(一)完善的救濟體系能更切實地維護消費者權益
在我國現行法律體系中, 對消費者權益進行保護的法律主要是《消費者權益保護法》和《產品質量法》,從二者規定的法律責任看, 采取的都是事后補救的救濟方式。事后補救的救濟方式對于消費者的財產損失可以起到實質的救濟作用, 但對于給消費者造成的人身損害, 卻無法給予實質性的救濟, 因為人的身體健康和生命安全是無價的。而缺陷產品召回制度所確立的事先防范的救濟模式彌補了事后補救的救濟方式的不足, 對于保護消費者的身體健康和生命安全具有不可替代的作用。
(二)規范的經營者行為維護了市場秩序
在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中, 我國的市場秩序比較混亂, 其表現之一就是假冒偽劣商品泛濫,經營者籍此不正當手段獲得了無比巨大的利潤。這不僅侵犯了消費者的權益, 更擾亂了市場秩序。此時如果沒有有力的外部力量對此行為進行制約, 在“劣幣驅逐良幣”的效應下, 將會有越來越多的經營者為無度地追逐巨大的利潤而肆意破壞市場秩序。此種外部力量就是國家立法。市場經濟作為法治經濟, 它必須依靠國家法律建立起有序競爭的市場秩序。缺陷產品召回制度可以規范經營者的經營行為, 從而維護市場的有序運可以規范經營者的經營行為, 從而維護市場的有序運行。
(三)節約了國家的訴訟資源
由于產品存在缺陷而引發的產品責任糾紛和消費爭議, 立法雖規定了多種解決途徑, 但最具權威的仍然是訴訟途徑。由于我國現行民事訴訟制度設計上的缺陷, 這類糾紛一旦進入訴訟程序, 即使是一些小額紛爭, 仍要耗費法院及當事人大量的時間、精力和財力,占用大量的訴訟資源。而缺陷產品召回制度阻止了大量產品責任糾紛和消費爭議的發生, 大大節約了國家的訴訟資源。
(四)提升民族的國際地位
1999年春天,兩名美國東芝筆記本電腦用戶向美國地區法院提出訴訟, 認為東芝公司便攜式筆記本電腦軟盤存在缺陷, 可能導致數據丟失或損壞。最后雙方進行庭外和解???東芝公司召回問題筆記本電腦, 并向50萬美國東芝筆記本電腦用戶賠償10.5億美元巨款。而同樣是東芝用戶的中國消費者除得到了東芝提供的免費軟件補丁外, 一點賠償也沒有⑶。糾其原因,美國有完善的缺陷產品召回制度, 而中國由于此項制度的缺失, 中國消費者要求東芝公司召回問題筆記本電腦并賠償損失沒有法律上的依據, 從而給東芝公司的“歧視性處理”提供了可乘之機。在世界經濟一體化的今天, 建立我國的缺陷產品召回制度, 對于維護我國消費者在國際民事交往中的權益具有重要意義。
二、我國缺陷產品召回制度現狀分析
從我國現行立法看, 涉及缺陷產品召回制度的法律規范主要有《消費者權益保護法》、《上海市消費者保護條例》以及《缺陷汽車產品召回管理規定》等。實踐中, 產品召回的案例近年來也時有發生。這其中既有國家強制召回的, 也有經營者主動實施的召回。如,2002年7月, 國家質檢總局發布公告, 決定對當年第二季度產品質量國家監督抽查中存在嚴重質量問題的家庭及類似用途插頭插座產品予以強制收回⑷。 有人認為收回和召回雖然只有一字之差, 但是兩者存在典型區別⑸。 實際上, 召回源于英語單詞recall, 原意就是 “收回”的意思。產品召回, 簡單地說, 就是收回產品的意思⑹。 強制收回就是缺陷產品召回制度中的強制召回。再如,
從我國缺陷產品召回的立法與實踐現狀看, 目前主要存在下述問題:
(一)現行規范適用范圍狹窄, 效力層次低下, 使我國的缺陷產品召回制度缺乏應有的權威性目前, 關于產品召回制度, 我國沒有在全國范圍內統一實施的基本法律。有人認為《消費者權益保護法》已經對產品召回制度作了規定,《消費者權益保護法》第十八條規定:“經營者發現其提供的商品或者服務存在嚴重缺陷, 即使正確使用商品或者接受服務仍然可能對人身、財產安全造成危害的, 應當立即向有關行政部門報告和告知消費者, 并采取防止危害發生的措施。”從這條規定的字面上來看, 并未涉及“產品召回”的概念; 從其內容上看, 也僅僅浮光掠影地涉及了缺陷產品召回制度, 不能說是真正意義上的缺陷產品召回制度, 最多只能說為我國缺陷產品召回制度的建立打下的伏筆。《上海市消費者保護條例》作為我國首個將召回制度明確列入條文的地方性法規, 僅適用于上海市, 適用地域范圍狹窄, 效力層次較低。《缺陷汽車產品召回管理規定》是我國第一個真正意義上的缺陷產品召回制度。該規定明確界定了缺陷汽車產品、缺陷汽車產品召回等概念, 并對召回義務主體、召回管理主體、召回程序、法律責任等都作出了詳細、完整的規定。但惜乎其只適用于部分汽車產品, 且只是一個部門規章, 效力層次同樣太低。
(二)現行規范原則性過強, 缺乏可操作性, 無法在實踐中加以具體運用且不論《消費者權益保護法》第十八條的規定到底是不是真正意義上的缺陷產品召回制度, 僅就其規定的內容而言, 其對缺陷產品召回的管理主體、召回的程序、經營者的責任等都沒有作出明確規定, 因而這條規定形同虛設, 實際上無法操作。《上海市消費者保護條例》在第三十三條規定:“經營者發現其提供的商品或者服務存在嚴重缺陷, 即使正確使用商品或者接受服務仍然可能對消費者人身、財產安全造成危害的, 應當立即中止、停止出售該商品或者提供該項服務; 商品已售出的, 應當采取緊急措施告知消費者, 并召回該商品進行修理、更換或者銷毀, 同時應當向有關行政管理部門和行業協會報告。經營者提供的商品或者服務存在前款所列嚴重缺陷, 且經營者未采取前款規定的措施的, 有關行政管理部門應當依法要求經營者立即中止、停止出售該商品或者提供服務, 對已售出的商品采取召回措施。市消費者協會發現商品或者服務存在嚴重缺陷的, 可以向有關行政管理部門提出相應的建議。”這條規定比《消費者權益保護法》的規定有所進步, 一是明確使用了“產品召回”的概念, 二是在內容上比《消費者權益保護法》第十八條的規定略顯詳細。但仔細研究其內容, 仍然規定得十分粗略, 原則性較強, 缺乏可操作性。
(三)召回管理主體不明以及管理主體不具備專業性, 導致缺陷產品召回制度的功能難以真正實現《消費者權益保護法》和《上海市消費者保護條例》涉及到召回管理主體時的用語都是“有關行政部門”、 “有關行政管理部門”, 指向不明確。長期以來, 我國政府部門分工不明、職能不清, 數個部門在同一個問題上既都有權管理, 又都可以推委不管。從美國缺陷產品召回的實踐看, 召回行為都是在政府職能部門的主導下實施的, 即使是生產者主動實施的召回, 也都是按政府部門的要求進行的。因而政府部門在缺陷產品召回制度中起著舉足輕重的作用。如果沒有明確的召回管理主體, 缺陷產品召回制度無法真正得以實施。《缺陷汽車產品召回管理規定》明確規定:“國家質量監督檢驗檢疫總局負責全國缺陷汽車召回的組織和管理工作。”
實踐中, 缺陷產品召回也大多由國家質檢總局負責組織和管理工作。但缺陷產品召回制度中涉及的缺陷品遍布各行各業, 認定缺陷產品需要具備相應的專業知識, 由一個部門統一管理各類產品的召回工作, 不論是召回工作的質、還是量都難以得到保障, 從而影響產品召回制度功能的實現。
三、我國的產品召回法律制度的立法構想
建立產品召回制度是發展和健全社會主義市場經濟體系的必然要求，是規范產品質量秩序、保障消費者合法權益、提高企業責任意識和市場競爭能力以及促進我國產品責任保險業務發展的重要措施。在借鑒外國先進立法和實踐經驗并結合我國市場經濟發展的實際情況基礎上，筆者認為，要建立我國的產品召回法律制度應從設計好以下的幾個方面入手：
(一) 法律體系的構建
產品召回制度不能局限于行政規定、部門規章，而應以立法形式固定下來，因為只有法律才是調節產品召回相關經濟關系的最有效、最有力的工具。縱觀國外有關召回制度的立法體例，基本上有兩種。一種是制定單行的產品召回法，在此基礎上再依該產品召回法制定各種產品召回的具體措施。因為，產品的種類繁多，不同性質的產品所需采取的召回在時間上、方式上、緊急程度上許多方面是不同的，必須區分對待。另外一種是在現行其他法律中采用專篇和專章的方式對產品召回作明確的規定⑺。我國目前關于產品質量和消費者權利的主要法律中，《民法通則》屬于典型的民法范疇；《消費者權益保護法》和《產品質量法》仍有許多方面需要完善，它們都不能將具有經濟法性質的產品召回制度囊括其中。所以，我國的產品召回制度應該采用制定單行的產品召回法的立法體例。并在此基礎上，對《消費者權益保護法》和《產品質量法》加以完善，而這種完善要照顧到整個立法的統一與協調，不能重復規定，要有各自的側重點，以便與將來制定的產品召回法相互呼應，共同建立一個立體的產品召回法律制度。由于我國建立并完善產品召回制度需要一個過程，其間有許多事情可能是現在無法預料到的，法律調整的經濟關系內涵的前瞻性受到一定的局限，因此需要考慮到我國經濟發展的現實情況，立法上循序漸進，不能急于求成。
(二) 主管機構的設置
產品召回的主管機構在產品召回制度中起著核心的作用，其設計合理與否直接影響到產品召回制度的實施效果。參考國外的經驗，主管產品召回的機構大都是專門的獨立的機構，并且各機構根據召回所涉及的產品種類都作了明確的專業化分工。因此構建我國缺陷產品召回制度，也應將此作為發展的趨勢或目標。我國在產品質量管理中已經形成了以國務院領導的國家質量監督檢驗檢疫總局為核心的管理體系，這完全可以在現有的監督產品質量的機構體系下，通過增加各機構的職能來實現分工管理而不必再另外設立專門的產品召回的主管機構。即在國務院的領導下，建立以國家質量監督檢驗檢疫總局及地方質監部門為核心的產品召回的主管機構，而對于產品專門化管理的目標就通過在質檢部門內部成立分支機構或下屬部門的方式來完成。這些主管機構的主要職責包括對產品的信息進行收集，對信息進行分析和評估，協助生產者或產品提供者通過多種有效途徑向公眾發布信息和召回公告，對產品的召回率進行評估、通報，發布強制召回命令，以及對違1反產品召回法的行為進行處罰等。鑒于我國的特殊管理體制，在構建召回制度的主管機構時要特別避免設立職能上相互重疊的部門或分支機構，要明確各個部門對不同產品進行召回的管理職責，避免出現多頭管理的情況。
(三) 召回標準的設立
產品召回制度的對象是缺陷產品，缺陷產品是指由于企業在產品設計上的失誤或在生產線某環節出現錯誤，從而產生的大量危及人身安全及財產安全的產品，而且這些產品已部分或全部流入市場。其構成要件有三點:一是該產品是在規模生產中制造的，二是該缺陷對公共安全或公共利益構成威脅，三是該產品已經進入市場。因此，確定產品是否存在缺陷是產品召回制度的基礎，沒有正確的評判標準，產品召回制度就難以發揮其應有的作用。評價并確認企業的產品是否具有缺陷是建立在產品質量的行業標準之上的。在我國現行的是一種由政府代替企業對社會承擔責任的模式，即企業生產和銷售都要經過目錄管理程序，產品在進入市場前，由政府權威部門按照官方的市場準入標準、技術標準、質量標準等一系列行業標準評估產品并對審核過關的產品同意進入市場。如果產品在流通中出現質量問題或發現存在缺陷，那么政府就會陷入比較尷尬的處境，因為事前政府曾認定產品質量是合格的，如果主動查處缺陷產品并實行召回無異于宣判自己有過錯。這種情況下，政府大多由于不愿承認錯誤而和缺陷產品生產商站在一起，甚至袒護他，使得消費者的利益難以得到保證。所以有必要改變這種事前認定制度，確立事后認定的新制度，即通過制度設計使政府和消費者處于同一陣營，共同監督產品的質量。政府不再對市場準入產品的質量問題進行審核，而由企業遞交有關報告列舉產品質量符合行業標準的理由，或由第三方(如行業協會)出示生產商的產品質量合格報告。一旦企業生產的產品進入市場后出現質量問題或發現隱患，責任完全由企業承擔或者企業與第三方共同承擔。在這種新的機制下，由于政府與企業間共同利益的不復存在，它就能以裁判員的身份對相關責任方從保護消費者利益的角度施以重罰，從而在有效地喚起生產商的質量意識的同時，也保證了政府部門順利地進行監管活動。
(四) 召回程序的規范
規范缺陷產品召回程序: 缺陷產品召回立法往往既有實體法 , 又有程序法 , 兩者共存在于一部法規里。生產企業對待缺陷產品的不同態度決定其進入不同的產品召回程序。第一種召回程序可以稱之為特殊程序，主要針對誠實自律的企業。第二種召回程序稱之為一般程序，針對召回缺陷產品的一般情況。鑒于我國的實際情況，現階段的產品召回程序應該采用一般程序。主要包括五個步驟：(1)產品缺陷報告。制造商身發現或者根據銷售商、進口商、租賃商、修理商、買主的信息反饋認為產品可能存在缺陷，應當及時向主管部門報告，并以有效方式通知銷售商暫停銷售該產品。另外，買主、其它單位和個人發現產品存在缺陷也有權向主管部門報告。(2) 主管部門評估鑒定。主管部門在收到報告后，首先要組織專家對該產品進行調查、檢驗和鑒定，如果產品存在缺陷，則要根據產品缺陷危害評級標準確定認定產品缺陷的程度如何，包括缺陷的形式、進入市場的缺陷產品數量、傷害發生的可能性等。然后在認定的產品缺陷的級別上確定該產品的召回級別。注意在主管部門對一系列問題作出結論時，應給生產商留有申辯的機會。(3) 制定召回計劃。制造商在收到主管部門的召回結論后，應立即著手制定召回計劃。在召回計劃中，企業要收集關于產品缺陷的所有信息，進一步確定缺陷產品何時、何地以何種方式進入市場，累計進入市場的缺陷產品數量和累計使用人數。并以此為基礎制定包括停止缺陷產品繼續生產、通知銷售商停止批發和零售缺陷產品、通知相關買主有關缺陷的具體內容和處理缺陷的時間、地點和方法等在內的基本內容。(4)實施召回。制造商實施召回，首先應當召開信息發布會，向公眾發布有關缺陷產品的信息，內容包括產品存在的缺陷、可能造成的損害及其預防措施、召回計劃等。其次，制造商在主管部門的協助和監督下，召回產品并依法對召回產品進行修理、收回、處理或銷毀。(5)召回結果報告。當制造商完成缺陷產品召回后，應向主管部門遞交召回結果報告，由主管部門審查后向社會公布。同時召回主管部門應負責記錄、保存有關生產商的產品缺陷及召回過程。
(五) 懲罰機制的完善
一項好的法律制度要得到有效的貫徹落實，必須輔之于嚴厲的法律制裁手段，正所謂沒有規矩不成方圓。產品召回制度的順利實施，一方面要依靠企業對待產品質量的清醒認識和對召回制度的自覺遵守，另一方面就得依靠嚴厲的懲罰制度對付不愿按照制度召回缺陷產品的制造商。如果懲罰制度設計的不合理或沒有足夠的懲罰性賠償的警戒，使處罰力度偏輕，造成企業接受懲罰的成本還比召回的成本小的結果，那么在投機和逐利的心理支配下企業必然不愿意召回其缺陷產品，產品召回制度也就不可能得到很好的貫徹落實，所制定的有關產品召回的法律也將成為一紙空文。我國的汽車召回制度中就存在這樣的問題，根據《汽車產品召回管理規定》，對汽車制造商違反該規定的行為最高才處以罰款 30000 元，這個金額遠低于一臺汽車的生產成本，所以汽車制造商是否會自覺遵守該規定，結果可想而知。產品召回制度的最大特征，一是對已造成社會損害的企業進行懲戒，二是對尚未造成損害、但已發現缺陷產品的企業給予預警，即只要發現有批量產品存在質量問題并有可能對消費者造成人身或財產傷害，企業就有義務將該缺陷產品全部召回。有鑒于此，我國確有必要在產品召回制度中引入英美法系中的懲罰性賠償制度以改變目前懲罰力度偏輕的不利局面。懲罰制度的設計應立足于鼓勵廠商自覺配合完成缺陷產品召回 , 堅決杜絕故意隱瞞、逃避監督、虛假召回等現象⑻。懲罰性賠償又稱示范性賠償或報復性賠償是指由法庭所作出的賠償數額超出實際的損害數額的賠償，它具有補償被害人遭受的損失，遏制或懲罰不法行為等多重功能。懲罰性賠償制度與產品召回制度同步施行，有利于督促企業認真履行產品召回制度的相關規定，有利于主管部門對缺陷產品進行控制和管理，有利于產品召回制度真正得到貫徹落實，從而最終達到保障消費者權益的目的。
結語
人無信不立，產品召回制度，一方面將可能發生的悲劇消弭于無形，另一方面喚回人對社會、對他人的信心。召回的目的是消除產品存在的隱患，消除缺陷產品對公共安全的威脅。相信結合當前我國的立法狀況以及我國的具體國情，并在有效借鑒國外先進經驗的基礎上，我國能夠建立起完善的召回制度。
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