論文提要：

　　行政壟斷是中國當(dāng)前經(jīng)濟體制改革的難點和重點，這不僅要求政府貫徹依法行政的原則，而且要求國家實現(xiàn)經(jīng)濟民主，即經(jīng)濟權(quán)力不是過度集中在政府的手中，而是應(yīng)當(dāng)在企業(yè)和政府間適當(dāng)分配，實現(xiàn)政企分開。行政壟斷從根本上說不是法律問題，而是體制問題，只有深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能才能根除。也即行政壟斷問題的解決，從根本上說有賴于國家的經(jīng)濟體制和政治體制改革的繼續(xù)深化，因此，對行政壟斷問題的徹底解決確實不是一部反壟斷法就能夠奏效的。

　　關(guān)鍵詞：

　　行政壟斷；反壟斷法；行政權(quán)力；規(guī)制

　　以下正文：

　　論行政壟斷的反壟斷法規(guī)制

　　一、行政壟斷基本理論

　　1、行政壟斷的概念

　　行政壟斷的體制淵源在于我國長期的計劃經(jīng)濟體制。我國在建國之初，由于特定的歷史條件，在很長一段時期內(nèi)實現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制中，不僅產(chǎn)量的規(guī)定，價格的制定，甚至原材料的提供和市場準入，都是有政府直接壟斷。實行改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，但是由于利益驅(qū)使，政績觀念等種種原因，政府仍常以維護市場秩序和經(jīng)濟管理等名義，過度干預(yù)經(jīng)濟，產(chǎn)生了政事不分、政資不分、政企不分的現(xiàn)象，從而形成行政壟斷。因此我國出現(xiàn)的大多數(shù)壟斷并非經(jīng)濟性的壟斷，而是行政壟斷。依據(jù)《反壟斷法》第八條，行政壟斷是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行為。

　　2、行政壟斷的表現(xiàn)形式

　　國內(nèi)學(xué)者一般從宏觀上將行政壟斷分為地區(qū)封鎖，行業(yè)、部門壟斷兩大類。

　　地區(qū)封鎖即指地方政府及其所屬部門因地方保護主義的狹隘思想，通過行政權(quán)力的濫用人為的制造障礙，割裂地區(qū)間的資源聯(lián)系，限制地區(qū)間經(jīng)濟貿(mào)易往來，損害公平競爭與市場統(tǒng)一的行為。它人為地導(dǎo)致了外地企業(yè)與本地區(qū)企業(yè)間競爭條件的不相同和競爭機會的不平等，將外地企業(yè)置于劣勢地位，破壞了社會經(jīng)濟的公平競爭原則。

　　行業(yè)壟斷即指經(jīng)濟生活中的某些部門、行業(yè)利用本行業(yè)、本部門的行政職權(quán)和特定優(yōu)勢，控制市場，獨占經(jīng)營，破壞市場經(jīng)濟公平競爭的行為。它嚴重影響了社會主義市場經(jīng)濟秩序，致使競爭無序與不公。

　　二、我國反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制現(xiàn)狀

　　1、反壟斷法中行政壟斷規(guī)制的爭議

　　2007年頒布由2008年正式生效的反壟斷法，單獨列出第五章對行政壟斷進行規(guī)制，這表現(xiàn)出立法者對行政壟斷的重視以及規(guī)制決心。但是，雙重違法性是行政壟斷的一個重要特征。因為行政壟斷是濫用行政權(quán)力的結(jié)果，因此同時違反了反壟斷法和行政法，產(chǎn)生了反壟斷法與行政法的競合。究竟反壟斷法能不能規(guī)制行政壟斷呢？學(xué)界對此爭論不休。

　　筆者認為，行政壟斷的產(chǎn)生雖有政治和經(jīng)濟體制的根源，但是在短時期內(nèi)不可能會自然消亡，必須由我國政府以及司法部門采取一系列手段進行規(guī)制。筆者同意肯定說中行政壟斷與經(jīng)濟壟斷存在本質(zhì)上的一致性的觀點，認為行政壟斷應(yīng)主要由反壟斷法進行規(guī)制。對于可能造成的成本增加或者效率低下等問題，應(yīng)該通過完善法制、體制等一系列措施來克服，最終達到對行政壟斷進行規(guī)制的目的。

　　2、我國反壟斷法規(guī)制行政壟斷的必要性和可行性

　　（1）必要性

　　行政壟斷由于其與行政主體和行政權(quán)力的密切相關(guān)，相比于普通的經(jīng)濟壟斷具有更為嚴重的社會危害性。行政壟斷不僅危害消費者與其他經(jīng)營主體的合法權(quán)力，更嚴重影響政府行政行為的公信力，政府形象以及我國經(jīng)濟發(fā)展的國際化進程。雖然說行政壟斷的根除，有賴于政治體制與經(jīng)濟體制改革的進一步推進，但是由反壟斷法對其構(gòu)成要件、表現(xiàn)形式、程度要求以及懲罰制度等方面進行細化規(guī)定，不僅可以表現(xiàn)我國規(guī)制行政壟斷的決心，也可以為反行政壟斷提供執(zhí)法依據(jù)。

　　法律最大的作用讓社會在一個和平和理性的環(huán)境下持續(xù)運行，反壟斷法對行政壟斷行為的規(guī)制，是符合我國現(xiàn)階段國情的，同時也是現(xiàn)階段國際通行的做法，可以對行政主體的行為發(fā)揮指引作用和約束作用，有效預(yù)防和有力懲處政壟斷行為。

　　（2）可行性

　　行政壟斷相對于經(jīng)濟壟斷，其特殊性就在于行政權(quán)力的參與。行政權(quán)力的濫用是行政壟斷產(chǎn)生依據(jù)。規(guī)制行政壟斷一個重要的任務(wù)就是防止行政權(quán)力在市場經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的濫用。行政壟斷的規(guī)制關(guān)注的僅僅是對行政權(quán)力的規(guī)范，禁止其在市場經(jīng)濟領(lǐng)域濫用，而不是行政權(quán)力的來源以及限制行政權(quán)力行使。

　　從反壟斷的角度來說，反壟斷法禁止的是經(jīng)營主體濫用其支配地位排除限制競爭。而支配地位取得的合法性與否并不是反壟斷法關(guān)心的對象。因此由濫用行政權(quán)力取得支配地位，或者是通過合法的市場競爭取得的支配地位，或者是為實現(xiàn)最大效益的自然壟斷，這些支配地位取得的過程不是反壟斷法關(guān)注的對象。從這個角度來講，反壟斷法規(guī)制行政壟斷與經(jīng)濟壟斷是一致的，并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。同時，行政壟斷與經(jīng)濟壟斷在表現(xiàn)形式、行為結(jié)果等方面是大同小異的，筆者認為在《反壟斷法》中將行政壟斷單列為一章，只是立法者對具有嚴重危害性的行政壟斷的一種特殊的重視以及治理的決心，并不是將行政壟斷與經(jīng)濟壟斷割裂開來。

　　三、我國反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制

　　1、我國反壟斷法對行政壟斷規(guī)制現(xiàn)狀

　　（1）《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)制

　　《反壟斷法》將第五章單獨列為“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，對行政壟斷的形式及法律責(zé)任等作出了規(guī)定。首先，《反壟斷法》第七條，對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家保護其經(jīng)營者合法經(jīng)營活動，但經(jīng)營者不得利用其對市場的支配地位損害消費者利益 。在總則中把上述兩種行業(yè)排除在行政壟斷之列；其次，第五章第三十二條至三十六條，詳細規(guī)定了行政壟斷的表現(xiàn)形式，包括限定或變相限定購買、妨礙商品自由流通、不公平招標投標、排除或限制外地投資以及強制經(jīng)營者從事壟斷行為。第三十七條為兜底條款，指出行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力排除、限制競爭 。最后，第五十一條對行政壟斷的法律責(zé)任作出了規(guī)定，包括責(zé)令改正、對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。同時賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議權(quán)，并規(guī)定《反壟斷法》認可其他法律、行政法規(guī)關(guān)于行政壟斷法律責(zé)任的規(guī)定。

　　（2）配套規(guī)章對行政壟斷的規(guī)制

　　為確保《反壟斷法》的順利實施，2010年12月31日，國家工商總局作為國務(wù)院反行政壟斷執(zhí)法機關(guān)之一，公布了《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》三個《反壟斷法》配套實體規(guī)章。三個規(guī)章對反壟斷法相關(guān)規(guī)定進行了細化明確，大大增強了《反壟斷法》的可操作性。其中，《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》細化規(guī)定了行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施的排除、限制競爭行為的表現(xiàn)形式。列舉式規(guī)定了經(jīng)營者以行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政強制或者變相強制為由，實施壟斷行為的具體表現(xiàn)。明確規(guī)定了國家工商行政管理總局和省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局可以就行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為表現(xiàn)及其后果，向其有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。

　　（3）壟斷司法解釋對行政壟斷的規(guī)制

　　2012年6月1日起正式施行《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》（《壟斷司法解釋》）。《壟斷司法解釋》根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，結(jié)合侵權(quán)責(zé)任法、合同法、民事訴訟法等相關(guān)法律，規(guī)定了起訴、案件受理、管轄、舉證責(zé)任分配、訴訟證據(jù)、民事責(zé)任及訴訟時效等問題，建立了我國反壟斷民事訴訟的基本框架，進一步明晰了反壟斷法相關(guān)規(guī)定的具體含義。它雖未直接提到行政壟斷規(guī)制方面的內(nèi)容，但在具體內(nèi)容上卻涵蓋了對行政壟斷規(guī)制的內(nèi)容。如規(guī)定公民可以直接起訴，這意味著公民的起訴不再需要行政機關(guān)認定的前置程序。在該司法解釋出臺前，如果公民要起訴壟斷企業(yè)，先要得到行政執(zhí)法認定。在行政壟斷中，壟斷企業(yè)被政府行政機關(guān)來執(zhí)法認定其違法，存在著體制上的障礙，嚴重影響著原告的勝訴率。撤銷前置程序，對于提高原告勝訴率，規(guī)制行政壟斷有著積極的意義。

　　2、我國反壟斷法對行政壟斷規(guī)制的不足

　　（1）對行政壟斷的界定不周延

　　我國《反壟斷法》第五章第三十二條到第三十七條，用了六個條文，采用列舉式的方法規(guī)定了行政壟斷的表現(xiàn)形式。內(nèi)容涵蓋限定或變相限定購買、妨礙商品自由流通、不公平招標投標、排除或限制外地投資、強制經(jīng)營者從事壟斷行為以及排除、限制競爭的行為。反壟斷法的規(guī)定，列舉雖然明確，使人一目了然，但卻沒明確行政壟斷的概念，且都偏重于地方封鎖方面的內(nèi)容，缺乏對反壟斷法規(guī)制的原則上指導(dǎo)。隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，行政壟斷的形式勢必也會多種多樣，法律無法窮盡其所有形式，唯有對其進行原則上的規(guī)定，以法律原則來規(guī)制才能真正實現(xiàn)反壟斷法的作用。

　　（2）對行政壟斷責(zé)任規(guī)定的缺失

　　《反壟斷法》第五十一條對行政壟斷的法律責(zé)任作出了規(guī)定，包括責(zé)令改正、對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。同時賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議權(quán)，并規(guī)定《反壟斷法》認可其他法律、行政法規(guī)關(guān)于行政壟斷法律責(zé)任的規(guī)定。反壟斷法僅僅用了一個條文來規(guī)定行政壟斷的法律責(zé)任。而且其責(zé)任也僅限于由上級機關(guān)責(zé)令改正或者是給予處分，這在處罰的性質(zhì)上也僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部處分。這很難對行政壟斷實施主體產(chǎn)生威懾，而且反壟斷法規(guī)定的對行政壟斷實施主體的制裁主體是其上級機關(guān)，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)僅僅具有建議權(quán)。這種制裁一般不具有現(xiàn)實的操作性，而且在很多情況下，行政壟斷的實施是自上而下的，行政壟斷實施主體的上級機關(guān)往往就是受益機關(guān)。因此由上級機關(guān)進行制裁的方式并不能保證對行政壟斷的規(guī)制，甚至?xí)剐姓艛嘈袨橛惺褵o恐，變本加厲。

　　（3）對反壟斷執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行力較低

　　我國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)實行“反壟斷委員會”與“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”的雙層框架模式。在反壟斷法正式實施后，商務(wù)部公布了經(jīng)國務(wù)院批準的新“三定方案”，成立了由商務(wù)部(反壟斷局)、國家發(fā)改委(價格監(jiān)督檢查司)、國家工商總局(反壟斷與不正當(dāng)競爭執(zhí)法局)組成的國家反壟斷局。首先，三個部門本身職權(quán)劃分不清，會導(dǎo)致相互之間的推諉扯皮，再加上執(zhí)法機構(gòu)的專業(yè)性差，增加執(zhí)法的成本，影響執(zhí)行效率。其次，國家發(fā)展改革委員會、商務(wù)部與工商總局本身就難以擺脫其行政機關(guān)的性質(zhì)，以行政機關(guān)來制約行政機關(guān)，有“即作運動員又是裁判員”之疑，而且其效率也是問題。而且這三個機關(guān)也有各自的職責(zé)，在其他職責(zé)的履行過程中也難免產(chǎn)生行政壟斷。最后，作為行政機關(guān)，他們并沒有被賦予類似于司法權(quán)的獨立工作權(quán)，要接受反壟斷委員會的指導(dǎo)，也沒有高于其他行政機關(guān)的權(quán)力，使得其沒有對其他同級行政機關(guān)進行處罰的權(quán)力。

　　雖然我國已經(jīng)頒布實施了反壟斷法，并出臺了配套規(guī)章以及司法解釋，但是反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制仍然顯得力不從心，要真正實現(xiàn)反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制作用，必須借鑒國外經(jīng)驗，不斷完善反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制。

　　四、對我國行政壟斷的反壟斷法規(guī)制的完善建議

　　1、明確界定行政壟斷

　　（1）增加概括式的行政壟斷定義

　　我國《反壟斷法》第五章第三十二條到第三十七條，用了六個條文，采用列舉式的方法規(guī)定了行政壟斷的表現(xiàn)形式。內(nèi)容涵蓋限定或變相限定購買、妨礙商品自由流通、不公平招標投標、排除或限制外地投資、強制經(jīng)營者從事壟斷行為以及排除、限制競爭的行為。反壟斷法的規(guī)定，列舉雖然明確，使人一目了然，但卻沒明確行政壟斷的概念，且都偏重于地方封鎖方面的內(nèi)容，缺乏對反壟斷法規(guī)制的原則上指導(dǎo)。隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，行政壟斷的形式勢必也會多種多樣，法律無法窮盡其所有形式，唯有對其進行原則上的規(guī)定，以法律原則來規(guī)制才能真正實現(xiàn)反壟斷法的作用。因此，筆者認為應(yīng)盡快加入在反壟斷法中加入概括式的行政壟斷定義，以概括式和列舉式相結(jié)合的方法明確界定行政壟斷。對行政壟斷下定義不僅可以使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能迅速應(yīng)對復(fù)雜多變的市場經(jīng)濟形勢，提高辦案效率，也可以對政府等其他行為主體產(chǎn)生指引作用，增加其對自己行為的后果預(yù)見性。

　　（2）明確界定“濫用行政權(quán)力”

　　《反壟斷法》第三十七條規(guī)定：“行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。”對“濫用行政權(quán)力”，反壟斷法并沒有給出明確的界定。而對行政權(quán)力濫用的界定，關(guān)系到到行政壟斷的認定。因此，我們需要明確界定“濫用行政權(quán)力”。 濫用行政權(quán)力是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的對公共事務(wù)有管理職能的組織，發(fā)布和制定行政法規(guī)時違反法律規(guī)定，或超出法律授權(quán)的范圍管理公共事務(wù)及解決行政問題或者直接不執(zhí)行應(yīng)該履行的行政管理職能的做法或行為，貫穿于行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的對公共事務(wù)有管理職能的組織所進行的組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等全過程。

　　2、嚴格規(guī)定行政壟斷的法律責(zé)任

　　反壟斷法第五十一條規(guī)定了行政壟斷的法律責(zé)任，責(zé)任主體包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及直接負責(zé)的主管人員以及其他責(zé)任人員。承擔(dān)的責(zé)任分別是由上級機關(guān)責(zé)令改正和依法給予處分。但這種制裁一般不具有現(xiàn)實的操作性，而且在很多情況下，行政壟斷的實施是自上而下的，行政壟斷實施主體的上級機關(guān)往往就是受益機關(guān)。因此由上級機關(guān)進行制裁的方式并不能保證對行政壟斷的規(guī)制，甚至?xí)剐姓艛嘈袨橛惺褵o恐，變本加厲。因此，反壟斷法必須嚴格規(guī)定完備的行政壟斷法律責(zé)任，促進公權(quán)力的合法運行，防止公權(quán)力對經(jīng)濟運行的過度干預(yù)。

　　（1）行政責(zé)任

　　行政權(quán)力的濫用是行政壟斷的實現(xiàn)方式，因此，完善而科學(xué)的行政責(zé)任對打擊行政壟斷具有至關(guān)重要的意義。完善的行政責(zé)任制度，應(yīng)包括事前預(yù)防和事后處罰。我國反壟斷法規(guī)定的責(zé)令改正和依法處分，僅限于事后的處罰，而事前預(yù)防應(yīng)比事后處罰更為重要。比如在發(fā)現(xiàn)行政壟斷初期，可對其進行勸導(dǎo)，也可以發(fā)出禁令，當(dāng)然這還要求反壟斷法對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行一定的授權(quán)，另外，行政壟斷的行政責(zé)任還應(yīng)包括行政賠償。因為根據(jù)我國國家賠償法第三條規(guī)定，行政壟斷妨礙企業(yè)競爭所造成的損失屬于國家賠償?shù)姆秶＿@也是行政壟斷受害人法律上的一種救濟手段。但國家賠償法規(guī)定的賠償責(zé)任僅限于直接損失，而行政壟斷所造成的大多數(shù)是間接損失，所以筆者認為應(yīng)考慮將間接損失也納入行政壟斷國家賠償?shù)姆秶?/p>

　　（2）民事責(zé)任

　　行政壟斷中民事責(zé)任的承擔(dān)廣受爭議。有的學(xué)者認為行政壟斷的責(zé)任主體是行政機關(guān)或者是行政機關(guān)工作人員，其對其他市場主體或者是消費者造成的損失不是以平等主體的身份參與市場經(jīng)濟活動造成的，因此行政壟斷的法律責(zé)任不應(yīng)包括民事責(zé)任。我國《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”依據(jù)此條，行政壟斷應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。具體而言，在行政壟斷中，民事責(zé)任的承擔(dān)包括停止侵害、排除妨害、賠禮道歉、恢復(fù)原狀、返還財產(chǎn)等。其實這與行政壟斷責(zé)任主體所承擔(dān)的行政責(zé)任產(chǎn)生了競合。但在民事責(zé)任中還存在著一直責(zé)任形式就是民事?lián)p害賠償。在美國等發(fā)達國家都在反壟斷法中規(guī)定了這種責(zé)任。賠償?shù)脑瓌t包括實際賠償原則和懲罰性賠償原則。其中政府賠償訴訟應(yīng)適用實際賠償原則，即賠償受害方的實際損失。

　　（3）刑事責(zé)任

　　行政壟斷具有極其嚴重的社會危害性，單純的行政責(zé)任無法真正震懾和根治行政壟斷行為，在行政壟斷的法律責(zé)任中添加刑事責(zé)任是非常必要的。對行政壟斷應(yīng)追究其刑事責(zé)任的思想在國際上廣受認可，最早規(guī)定行政壟斷刑事責(zé)任的國家是美國。美國法律規(guī)定對行政壟斷當(dāng)事人，不僅要監(jiān)禁，而且還要處以罰金。這就對行政主體產(chǎn)生了強大的威懾力，能有效預(yù)防行政壟斷的發(fā)生。我國對行政壟斷的刑事責(zé)任僅僅在國務(wù)院2001年發(fā)布的《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實現(xiàn)地區(qū)封鎖的規(guī)定》有所涉及 。筆者認為行政壟斷應(yīng)與《中華人民共和國刑法》第三百九十七條，濫用職權(quán)罪相結(jié)合，同時不能忽視行政機關(guān)的刑事責(zé)任，追究行政壟斷的刑事責(zé)任事可以適用“雙罰制”原則。

　　3、完善反行政壟斷執(zhí)行機構(gòu)

　　我國反壟斷法規(guī)定的反壟斷執(zhí)行目前實行的是“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”和“反壟斷委員會”雙層架構(gòu)模式。“反壟斷委員會”負責(zé)“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作；國務(wù)院“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”則負責(zé)具體執(zhí)法工作。不可否認，我國在進行反壟斷法規(guī)制行政壟斷初期，采用這種模式，有其一定的內(nèi)部合理性，但是建立一個獨立的、有權(quán)威的準司法機關(guān)來執(zhí)行反壟斷似乎已經(jīng)在學(xué)界成為一個共識。因此我國應(yīng)盡快建立一個權(quán)威獨立的執(zhí)法機構(gòu)，來保障反壟斷法的功能。

　　我國目前的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是由商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局組成的國家反壟斷局。國家反壟斷局同時還要接受反壟斷委員會的指導(dǎo)。但是行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)獨立性幾乎就是行政壟斷執(zhí)法的生命。因為行政壟斷本來就是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，我們要用一種行政權(quán)力去制約另一種行政權(quán)力的濫用，必須首先保證這種行政權(quán)力具有高度的獨立性，不依附與其他需要其去規(guī)制的行政權(quán)力。只有這樣才能保證反壟斷的執(zhí)法機構(gòu)能夠規(guī)制被濫用的行政權(quán)力。執(zhí)法機關(guān)獨立性的來源應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于執(zhí)法人員的職務(wù)的穩(wěn)定性、充足、穩(wěn)定的經(jīng)費來源以及獨立自主執(zhí)行執(zhí)法決定等方面 。

　　行政壟斷的規(guī)制，歸根到底是規(guī)制被濫用的行政權(quán)力，因此反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制就必須依靠一項更高級別或者說是具有更強權(quán)威性的權(quán)力。否則無法應(yīng)對被規(guī)制行政權(quán)力所作出的抵抗。不僅如此，還在執(zhí)法機構(gòu)地位等級的方面加以提升。因此，我國也應(yīng)該提升反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的等級，賦予其強大的執(zhí)行力，以高度權(quán)威去對抗權(quán)力，使其能夠在行政壟斷中規(guī)制行政權(quán)力的濫用。

　　反壟斷的執(zhí)法不是普通的市場管理，它涉及到管理、法律、經(jīng)濟等多個方面，無論從反壟斷法自身特點、調(diào)整對象和任務(wù)來說，還是從反壟斷法規(guī)制對象的專業(yè)性和復(fù)雜性來說，反壟斷執(zhí)法都要求設(shè)立專業(yè)的執(zhí)法機構(gòu)。尤其是對行政壟斷而言，對其規(guī)制更是一項復(fù)雜的工程，只有具備一定的專業(yè)技能，才能理解并執(zhí)行反壟斷法對行政壟斷的相關(guān)規(guī)定。

　　此外，在反壟斷機構(gòu)的設(shè)置方面，一方面如果像其他行政機關(guān)一樣層層設(shè)立，會導(dǎo)致低級別反壟斷執(zhí)行機關(guān)無法正常執(zhí)法，甚至在反壟斷執(zhí)法機關(guān)產(chǎn)生地區(qū)保護的現(xiàn)象；另一方面，由于我國幅員遼闊，如果只設(shè)中央一級執(zhí)法機構(gòu)，會造成管理幅度過大的問題，也給當(dāng)事人帶來麻煩，因此筆者認為可以借鑒日本的經(jīng)驗，將全國劃分為若干區(qū)域，然后垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方不得干涉。這樣可以更好的保證反壟斷執(zhí)法的獨立性和權(quán)威性，更好地實現(xiàn)對行政壟斷的規(guī)制。

　　4、反壟斷執(zhí)行機構(gòu)的職權(quán)

　　賦予反壟斷執(zhí)行機構(gòu)相應(yīng)的職權(quán)是保證反壟斷執(zhí)行機構(gòu)高度權(quán)威性的要求。如果反壟斷機構(gòu)沒有相應(yīng)的職權(quán)，僅僅擁有較高的職位等級，也是無法對抗行政壟斷中被濫用的行政權(quán)力。對于行政壟斷而言，反壟斷執(zhí)行機構(gòu)需要有如下權(quán)限：

　　（1）準立法權(quán)

　　規(guī)制抽象行政壟斷行為需要違憲審查機制，對于違憲審查機制的啟動，我國憲法并沒有相關(guān)的規(guī)定，所以實際操作上的違憲審查啟動相當(dāng)困難。行政壟斷行為大多數(shù)都是通過抽象行政行為來實現(xiàn)的，從事前預(yù)防的角度來講，抽象行政行為的事前預(yù)防主要就靠對他們的違憲審查。所以筆者建議對反壟斷執(zhí)行機構(gòu)賦予準立法權(quán)性質(zhì)的相應(yīng)權(quán)利，包括對規(guī)范文件的審查權(quán)、修改或廢除的建議權(quán)以及非規(guī)范性文件的無效宣告權(quán)。其中對規(guī)范文件的審查權(quán)主要是指通過反壟斷執(zhí)行機構(gòu)的初步審查，就其提出的異議來啟動違憲審查程序進入實際的違憲審查階段。與此同時，也可以審查該規(guī)范性文件是否符合反壟斷法的相關(guān)規(guī)定。對不具有行政規(guī)章制定權(quán)的部門、政府和不享有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會以及各種自律性行業(yè)協(xié)會、公司企業(yè)所作出的涉及市場競爭的非規(guī)范性文件，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)審查認為違反反壟斷法的，可以直接宣告該文件無效。

　　（2）行政權(quán)

　　為規(guī)制行政壟斷，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)具備的行政權(quán)主要包括監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)以及行政處分建議權(quán)。監(jiān)督檢查權(quán)主要包括查詢復(fù)制權(quán)、詢問權(quán)和調(diào)查權(quán)。具體是指反壟斷執(zhí)行機構(gòu)擁有對涉嫌行政壟斷的行政主體的行為進行相應(yīng)的合法性調(diào)查監(jiān)督的權(quán)力。行政強制權(quán)是為保護證據(jù)的或者是保證行政裁決或法院判決的可執(zhí)行行而采取的強制措施，包括扣押、查封與行政壟斷行為有關(guān)的證據(jù)或財?shù)取５珣?yīng)注意限制人身自由的措施仍應(yīng)由公安機關(guān)執(zhí)行。行政處罰權(quán)是指對行政壟斷實施主體以及相關(guān)責(zé)任人員進行的行政處罰，但同時也應(yīng)賦予當(dāng)事人復(fù)議和訴訟的權(quán)利。行政處罰建議權(quán)就是根據(jù)行政壟斷主要負責(zé)人的違法行為，向有關(guān)部門發(fā)出有一定約束力的處分建議的權(quán)力。

　　（3）準司法權(quán)

　　準司法權(quán)是指反壟斷執(zhí)行機關(guān)按照準司法程序以行政或者民事爭議當(dāng)事人之外的第三人的身份，裁決特定爭議，審理特定案件的活動。如美國反壟斷法授予反壟斷機關(guān)以及民間組織起訴權(quán)，歐盟的委員會也有反壟斷調(diào)查、確定和執(zhí)行救濟措施、違法裁決等職權(quán)。我國的反壟斷執(zhí)行機關(guān)也應(yīng)具有相應(yīng)的準司法權(quán)，包括行政公訴權(quán)和行政裁決權(quán)。行政公訴權(quán)是指反壟斷執(zhí)行機關(guān)有權(quán)將某些涉及犯罪的案件移交檢察院提起公訴的權(quán)力。行政裁決權(quán)是指通過類似法院審理程序確認行政壟斷性質(zhì)之后，依法作出的禁止行政壟斷行為、沒收違法所得、向受害人賠償以及罰款等處罰裁決或者決定。這種裁決具有準司法行性，但不具有終局性，當(dāng)事人可復(fù)議可訴訟。

　　5、完善反行政壟斷的司法救濟途徑

　　完善的反行政壟斷司法救濟途徑是有效遏止行政壟斷弊端與危害的必經(jīng)之路。

　　（1）建立抽象行政壟斷行為的司法審查制度

　　我國行政壟斷多是以抽象行政行為的形式作出的，而我國對抽象行政行為的規(guī)范較少。《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，抽象行政行為不具有可訴性。也就是說，司法審查對象之中不包括抽象行政行為。這違背了我國在加入WTO時作出的履行世貿(mào)組織有關(guān)司法審查義務(wù)的承諾，另外這也不符合我國的憲法精神。把受案范圍限定在“具體行政行為”層面上，是觀念狹隘的表現(xiàn)，也在一定程度上反映了國家行政權(quán)力“特權(quán)化”思想。我國目前已經(jīng)把抽象行政行為納入反壟斷法調(diào)整范圍，但這還遠遠不能夠滿足規(guī)制抽象行政行為的目的。

　　建立抽象行政行為的司法審查制度，一方面是由反壟斷執(zhí)行機夠或者是因行政壟斷而遭受損失的公民、法人及其他組織，提請全國人民代表大會常委會及其相關(guān)機構(gòu)，啟動法規(guī)審查制度，審議地方政府制定的造成行政壟斷的法規(guī)、行政批文等。另一方面，上述主體也可以向法院提起行政訴訟，要求修改或者是撤銷這些法規(guī)或者行政批文等，行政相對人也可以提出相應(yīng)的賠償請求。

　　（2）設(shè)置民事公訴制度

　　行政壟斷的受害者具有不確定性，既包括消費者，也包括經(jīng)營者。在行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法下達停止行政壟斷行為或者限期改正行政壟斷行為命令后，如果行政壟斷實施主體置之不理，行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)在這種情況下，除了依靠自己的強制執(zhí)行力之外，還可以為有效阻止行政壟斷行為代表受害者提起民事公訴。所謂民事公訴制度，是指反壟斷主管機構(gòu)依法享有的對包括行政壟斷行為和經(jīng)濟壟斷行為提起民事訴訟的權(quán)力 。反壟斷法之所以要設(shè)定民事公訴制度，“一是因為地方政府及國家經(jīng)濟管理部門不是市場經(jīng)營者，反壟斷監(jiān)督機關(guān)對其直接的處罰難以有效執(zhí)行；二是因為行政性壟斷行為往往針對市場不特定的主體而為，損害不特定的市場主體利益，當(dāng)單個市場主體考慮訴訟成本或其他因素不愿直接行使訴權(quán)時，監(jiān)督機關(guān)可依據(jù)反壟斷法的規(guī)定或者相對人的投訴，以公共利益代表的身份直接提起訴訟，從而達到標本兼治的目的” 。

　　（3）增設(shè)行政公益訴訟

　　所謂行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的不作為或者是違法行為對社會整體利益、國家利益、社會公共利益、社會利益、公共利益造成侵害時，法律允許無直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織以自己的名義向人民法院提起行政訴訟的制度，相當(dāng)于日本的民眾訴訟、美國的納稅人訴訟等。

　　對于我國而言，行政公益訴訟能夠增強人們對抗行政壟斷的法律理念，提高公民監(jiān)督執(zhí)法的積極性，有助于權(quán)利意識的培養(yǎng)。其次可以對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的工作相配合并起到補充作用，有助于行政壟斷的規(guī)制。再次可以節(jié)約政府資源，使得反壟斷執(zhí)法得到更加全面的貫徹實施。最后，由于我國行政壟斷大多以抽象行政行為的方式作出，受害人涉及面負責(zé)、廣泛，甚至沒有具體受害人，行政公益訴訟可以大大的提高行政壟斷司法救濟有效性。因此，我國引入行政公益訴訟對于規(guī)制行政壟斷具有非常重要的意義。