【摘要】司法體制改革的目標是維護司法公正和確保司法機關獨立行使職權。加強人大對司法的監(jiān)督作用，既是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權，也是促進司法公正、建設社會主義法治體系的必然要求。地方人大及其常委會作為權力機關和監(jiān)督機關，應當積極開展司法體制改革監(jiān)督工作，為司法體制改革提供法律補給和意見建議，并為改革的順利推進營造良好的外部環(huán)境。當前，地方人大監(jiān)督司法體制改革工作存在著認識誤區(qū)、力度不足以及保障措施不足等問題。地方人大應當把握監(jiān)督的方向和目標、增加監(jiān)督途徑、改進監(jiān)督方式、強化監(jiān)督保障，以確保司法體制改革能在合法的框架內(nèi)依法有序進行。

　　【關鍵詞】司法體制改革；地方人大；監(jiān)督；保障措施

　　一、地方人大監(jiān)督司法體制改革工作的必要性

　　《改革綱要》明確指出：深化司法改革應當堅持以憲法法律為依據(jù)，實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。同時，改革成果仍要符合憲法的要求，據(jù)此，憲法賦予縣級人大對地方司法機關的人事任免權和監(jiān)督權不會發(fā)生變化。

　?。ㄒ唬┲贫仍O計的必然性。人民代表大會制度是我國的政體，是國家的根本政治制度。各級國家行政機關、審判機關和檢察機關即“一府兩院”由相應的各級人大產(chǎn)生，對其負責并受其監(jiān)督。無論司法體制如何改革，根本政治制度不變，權力來源和權力結構不發(fā)生變化，那么各級人大產(chǎn)生審判機關、監(jiān)督審判機關的使命就容不得變化，這是制度設計上的必然性。

　?。ǘ┓ɡ砩系恼斝?。基層人大人事任免權及司法監(jiān)督權的法律淵源系《憲法》、《中華人民共和國人民法院組織法》以及《中華人民共和國法官法》等法律。從法律位階上來講，憲法為法律之法律，其他兩部為法律，而目前發(fā)布的改革綱要系綱領性文件，后者的法律位階要遠低于前三部法律，所以在沒有對憲法作出修改前或者新的司法解釋出現(xiàn)前，人大的人事任免權、司法監(jiān)督權必須進一步行使，這是憲法和法律賦予的權力。

　?。ㄈ┧痉w制改革的路徑要求。《改革綱要》中提出“推動省級以下地方法官、檢察官由省級提名、管理并按法定程序任免的機制”，明確了省級以下地方法官、檢察官的任免程序仍應遵守憲法、法律的規(guī)定。

　　（四）司法現(xiàn)狀的客觀需要。司法機關從中央到地方四級分層設置的現(xiàn)狀，決定了單純依靠司法機關系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的層級監(jiān)督或法律監(jiān)督，具有非閉合性以及監(jiān)督鏈條過長等不足之處，并不能完全杜絕司法不公、不嚴等司法弊端，這一客觀現(xiàn)實也需要縣級人大積極行使司法監(jiān)督權。

　　二、地方人大監(jiān)督司法改革工作要抓住四個重點

　?。ㄒ唬┍O(jiān)督人事任免。建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，是此次司法體制改革試點工作中必須牽住的“牛鼻子”。人大在監(jiān)督工作中，應當緊緊圍繞建設高素質(zhì)司法隊伍，積極參與法官、檢察官遴選和懲戒委員會的工作。一方面，要加強對“兩院”提請擬任免人員的監(jiān)督；另一方面要加強對“兩院”己任命人員的監(jiān)督。

　?。ǘ┍O(jiān)督司法責任制。此次中央和本市都將司法責任制作為司法體制改革試點工作的重點。為此，人大要加強監(jiān)督司法責任制的落實情況，并積極探索與司法責任制相匹配的各種監(jiān)督方式。一方面，對于聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、旁聽庭審等常用監(jiān)督形式，應常做常新，做深做實，防止走過場。另一方面，對于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、提出和審議決定撤職案等專項監(jiān)督手段，要善于適時運用，提升人大監(jiān)督權威。

　?。ㄈ┍O(jiān)督司法公開和司法公正。十八大報告對司法公開、司法公正和司法公信力建設等提出了明確要求。公開是公正的保證，公正是公信的基石。“陽光是最好的防腐劑”。要監(jiān)督“兩院”做到以公開為原則、不公開為例外，全面及時公開司法信息，增強司法透明度，讓司法權力在陽光下運行。維護社會公平正義是司法工作的生命線。人大應當將公正司法作為監(jiān)督“兩院”的重中之重，通過監(jiān)督切實讓人民群眾在每個司法案件中都能感受到公平正義“，使司法的公信力在每道司法程序中得以體現(xiàn)，從而真正實現(xiàn)深化司法體制改革的目標。

　?。ㄋ模┍O(jiān)督規(guī)范性司法文件。十八屆三中全會指出，要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。司法實踐中，地方”兩院“經(jīng)常單獨或者聯(lián)合制定指導辦案的規(guī)范性文件，這在地方司法實務中起著定的規(guī)范和指導作用。但是，若與法律法規(guī)相悖，勢必將造成不良后果。特別是此次司法改革中提出，要強化審判委員會和檢察委員會總結司法經(jīng)驗、實施類案指導等職能，”兩院“勢必會更加重視制定規(guī)范性文件工作。地方人大及其常委會負有在本行政區(qū)域內(nèi)保障憲法、法律和行政法規(guī)執(zhí)行的職責，確有必要對”兩院“規(guī)范性司法文件進行監(jiān)督。

　　三、當前地方人大監(jiān)督司法體制改革工作存在的主要問題

　　(一) 對監(jiān)督司法體制改革存在認識誤區(qū)。在本輪司法體制改革過程中，中央通過成立中央全面深化改革領導小組，并下設中央司法體制改革領導小組專門負責司法改革事項，在實際執(zhí)行中，最高法、最高檢等司法機關是司法改革的主要推動主體。這種現(xiàn)象造成部分地方人大對參與司法改革工作存在以下認識誤區(qū): 第一，認為人大監(jiān)督司法體制改革就是”干預“改革。部分地方人大代表認為，本輪司法改革是中央領導下的法檢兩家自主推進的改革，改革的任務之一就是”去地方化“。因此，在司法改革推進過程中，地方人大及其常委會應當保持克制和謙抑，充分尊重法檢兩家開展的改革試點工作，而不應過多干預。第二，認為人大監(jiān)督司法體制改革應當主要起保障作用。部分人大代表認為，司法體制改革的實質(zhì)就是要破除實踐中存在的司法地方化和司法腐敗等現(xiàn)象，因此，改革就意味著對原有體制的突破，在此過程中，地方人大的主要職能在于為司法體制改革創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，呼吁解決司法體制改革過程中存在的困難，而不是對司法改革提出監(jiān)督意見。第三，認為人大沒有能力監(jiān)督司法體制改革工作。部分人大代表認為，司法體制改革是一項非常專業(yè)的系統(tǒng)工程，而地方各級人大代表及人大工作人員大多不具有法律專業(yè)知識和執(zhí)法辦案工作經(jīng)驗，因此，即便人大積極參與司法體制改革監(jiān)督，在很大程度上也只能是在宏觀層面提出建議，而無法對司法體制改革涉及的具體問題進行監(jiān)督，監(jiān)督的成效也難以保障。

　　(二) 監(jiān)督司法體制改革的力度不足。 目前，盡管各地方人大均參加了當?shù)氐乃痉w制改革工作，但在參與方式上還存在較為單一的問題，具體表現(xiàn)為: 第一，地方人大參與司法體制改革的形式過于單一。雖然《監(jiān)督法》賦予地方人大常委會聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查等七種監(jiān)督方式，但實踐中，地方人大監(jiān)督司法機關的主要形式為專題審議司法機關的年度工作報告及專項工作報告。囿于單次監(jiān)督時間短、監(jiān)督事項專業(yè)性較強以及”一聽二看“式的監(jiān)督形式等限制。第二，地方人大參與司法體制改革的監(jiān)督方式具有”滯后性“。司法體制改革是一項牽一發(fā)而動全身的工作，司法體制改革制度設計是否科學、過程推進是否合理直接關系到司法體制改革成效。目前，地方人大參與司法體制改革的主要方式為”事后監(jiān)督“，即對司法體制改革的階段性情況進行監(jiān)督檢查，而對于司法改革的制度設計和過程推進等事前和中間環(huán)節(jié)介入不足，而如果等到司法改革進行到一定階段或者出現(xiàn)某些問題才介入監(jiān)督，不僅會加大監(jiān)督成本，而且浪費了司法資源，影響了司法改革后續(xù)工作的推進。

　　(三) 監(jiān)督司法體制改革的保障不足。對于”兩院“主導推進的司法體制改革，人大應當圍繞哪些內(nèi)容進行監(jiān)督、采取什么方法進行監(jiān)督，監(jiān)督應達到什么標準，以及如果監(jiān)督不作為或監(jiān)督不力將承擔何種責任等，法律無具體規(guī)定，各地的做法也不盡相同，致使人大對司法體制改革的監(jiān)督始終處于摸著石頭過河的階段，監(jiān)督工作保障措施存在不足。

　　四、積極探索加強和規(guī)范人大監(jiān)督司法改革工作的新思路、新舉措

　?。ㄒ唬┣袑嵃盐招滦蝿菹氯舜蟊O(jiān)督司法工作的目標和方向。隨著司法體制改革和政治體制改革的逐步深入推進，人大與司法機關的關系正悄然發(fā)生變化，人大監(jiān)督司法工作將與時俱進地呈現(xiàn)出新的階段性特征，因此，人大必須在觀念上、全局上把握好監(jiān)督司法工作的階段性特征和價值目標。在當前深化司法體制改革的新形勢下，人大監(jiān)督司法工作應當緊密配合深化司法體制改革的步伐，圍繞建設公正高效權威的社會主義司法制度這一目標，遵循司法活動的客觀規(guī)律，堅持在確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的前提下，加強和規(guī)范對司法活動的監(jiān)督，更加注重推動司法制度的完善，更加注重規(guī)范司法行為，更加注重提高司法人員素質(zhì)。要緊緊抓住保障司法職能正常發(fā)揮和司法職權正確行使這個重點，著重關注制約和影響司法公正的重點問題、關鍵問題、傾向性問題和群眾反映強烈、社會普遍關注的司法領域的重大問題，著重研究司法行為和辦案活動背后的司法制度、司法政策和工作機制是否公平合理，司法人員的品行道德和能力素質(zhì)是否合格勝任。圍繞告狀難、執(zhí)行難、申訴難、超期羈押、刑訊逼供、案件審理不透明、對受害人司法救助難、瀆職侵權案件查處難度大、減刑假釋不規(guī)范、司法機關內(nèi)部糾錯機制發(fā)揮不充分、部分司法人員徇私舞弊、枉法裁判等司法領域一些帶有共性、普遍性和傾向性的問題開展監(jiān)督，推動解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙問題，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

　?。ǘ┻M一步將監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式用實用好。加強和規(guī)范人大監(jiān)督司法工作，要綜合運用好監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式，根據(jù)不同類型的監(jiān)督議題，研究采用不同的監(jiān)督方式，把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督結合起來，把專項監(jiān)督與綜合監(jiān)督結合起來，把初次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督結合起來，把實體性監(jiān)督和程序性監(jiān)督結合起來，把監(jiān)督人與監(jiān)督事結合起來，把監(jiān)督權和重大事項決定權結合起來，把人大監(jiān)督與檢察機關的法律監(jiān)督、司法機關的內(nèi)部監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督結合起來，以求取得最佳效果。

　　一是繼續(xù)綜合運用并完善好聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查和專題調(diào)研三種監(jiān)督方式。要在選題上下工夫，重點圍繞關系司法制度運行、司法體制改革，事關群眾切身利益、影響社會和諧穩(wěn)定和社會普遍關注的重大司法問題進行選題，提出解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙問題的對策和建議，積極回應社會關切。要在跟蹤監(jiān)督上下工夫，將常委會組成人員的審議意見逐項細化，督促司法機關逐項對照落實整改措施。

　　二是讓詢問和質(zhì)詢常態(tài)化、制度化。一方面可以針對司法工作某方面的突出問題組織開展專題詢問，增強專題詢問的針對性和實效性，使專題詢問成為人大監(jiān)督司法工作的常態(tài)。另一方面應當積極探索完善質(zhì)詢程序，細化相關規(guī)定，取消不合理的限制性規(guī)定，降低代表提出質(zhì)詢的門檻，規(guī)范質(zhì)詢案的提交期限、受質(zhì)詢機關的答復時限，以及最終的處理程序等，喚醒沉睡多年的質(zhì)詢權。

　?。ㄈ┓e極探索人大監(jiān)督司法的新方式、新措施。人大常委會要創(chuàng)新監(jiān)督思維，探索適應新形勢下的監(jiān)督方式和措施。

　　一是引入工作評議和滿意度測評制度。人大常委會聽取和審議司法機關專項工作報告時，可以對專項工作適當采取評議或滿意度測評，通過量化且剛性化的監(jiān)督方式，增強司法機關整改工作的緊迫感和責任感，推動司法活動突出問題的解決。

　　二是建立對司法機關的日常監(jiān)督機制。知情權是行使監(jiān)督權的基礎和前提，要提高人大監(jiān)督司法工作的針對性和實效性，就必須了解掌握司法機關工作的具體情況，建立司法機關定期向人大常委會及專委會通報重要司法工作事項的常態(tài)化制度，建立司法機關重要會議和組織重大活動人大派員出席制度，通過建立經(jīng)常性工作聯(lián)系機制，解決人大常委會與司法機關之間信息不對稱的問題。

　　三是探索建立省級人大常委會監(jiān)督司法權授權或委托司法機關所在地人大常委會實施的制度。推行司法機關省級統(tǒng)管不可避免地對現(xiàn)有的人民代表大會制度提出新的課題，如果將來國家通過修改憲法和法律明確法官、檢察官實行省一級”統(tǒng)一提名、統(tǒng)一任免“制度，地方”兩院“不再由地方同級人大選舉產(chǎn)生，考慮到省級所轄行政區(qū)域廣、人口眾多的實際，有必要探索建立監(jiān)督權力授權或委托機制，將省級人大常委會監(jiān)督權力授權或委托給司法機關所在地人大常委會行使，避免司法權力失控。實行權力授權或委托還應當就受托單位享有監(jiān)督權力的范圍、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的方式方法、責任追究的主體和程序等重大事項作出明確規(guī)定。

　?。ㄋ模┘訌妼Ψü?、檢察官的監(jiān)督。建立符合職業(yè)特點的司法人員分類管理制度，是此輪司法體制改革試點工作中的”牛鼻子“，人大要將司法隊伍建設情況作為經(jīng)常性監(jiān)督內(nèi)容，每年定期聽取法院、檢察院關于人事任免和干部隊伍建設情況的匯報，積極參與法官、檢察官遴選和懲戒委員會的工作，加強對法官、檢察官的監(jiān)督。

　　一是加強對法官、檢察官的任前監(jiān)督。一方面人大有關委員會應當派員參與法官、檢察官遴選委員會，把握好法官、檢察官的提名資格和條件，另一方面各級人大常委會應當加強對擬任命法官、檢察官的任前考察，將擬任命司法人員的有關情況向社會公示，聽取社會公眾的意見，對不符合法定條件的擬任人選堅決不予任命，將不合格人員拒之于司法隊伍之外。

　　二是對法官、檢察官開展履職評議工作?？梢钥紤]在人大建立法官、檢察官的履職檔案記錄制度，由法院、檢察院將對法官、檢察官的考評考核情況每年報人大常委會備案，每年由常委會定期隨機抽取一定比例的法官、檢察官聽取其履職情況報告。

　　三是建立人大參與法官、檢察官的懲戒制度。要進一步規(guī)范懲戒事由、明確懲戒程序、完善懲戒措施等，建立懲戒制度與人大監(jiān)督制度的互動銜接機制。

　　四是準確運用撤職和罷免權。撤職和罷免權是憲法與法律賦予人大及其常委會的重要監(jiān)督權力，發(fā)現(xiàn)司法人員嚴重違法違紀的，人大要依法啟動撤職、罷免程序。