行政不作為是指行政機關在法定期間或合理的期間內不給予答復或未作出任何行為，前提是行政機關在一定期間內沒有任何作為。根據《行政訴訟法》及《解釋》的規定，行政機關的不作為行為是人民法院的行政訴訟受案范圍?！督忉尅返谌艞l規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，起訴期間不受前款規定的限制。”該條不僅明確規定了公民、法人或其他組織對行政機關的不作為行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟，而且規定了起訴的時機。行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或其他組織即可在60日屆滿后向人民法院起訴。同時對法律、法規、規章和其它規范性文件對行政機關履行職責的期限有規定的和緊急情況下的情形作了規定。該條對保護公民、法人或其他組織的訴權及其合法權益，促使行政機關依法履行法定職責，都具有重要的意義。但是，法條只規定了起訴時機，卻沒有規定起訴期限。就一般情況而言，就是60日內行政機關不作為，60日屆滿后，公民、法人或其他組織，在多長時間內享有訴權。因為法定的起訴期限對公民、法人或其他組織而言非常重要。超過法定期限起訴，人民法院將裁定不予受理，已經受理的，將裁定駁回起訴。因此，必須明確不作為行政案件的起訴期限問題。

針對行政不作為的起訴期限問題，有兩種觀點：一種觀點認為原告應在60日屆滿后三個月之內起訴，申請復議的案件，則應在復議期限屆滿后15日內起訴。否則，則視為超過了法定的起訴期限?！缎姓V訟法》第三十八條第二款規定：“……。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。”復議機關不履行復議職責也是一種行政不作為。這種情況下的不作為法條規定適用一般的法定期限即15日。同樣的道理，針對一般情況下的行政不作為案件也應適用普通的起訴期限即三個月。第二種觀點認為應適用最長不超過二年的起訴期限的規定。《解釋》第四十一條規定，行政機關在作出具體行政行為時沒有告知訴權和起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定。行政機關不作為，一般也不會告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限。因此，應適用《解釋》第四十一條的規定。

筆者認為上述兩種觀點都有偏頗之處。要解決不作為行政案件的起訴期限問題，首先應看行政機關有沒有告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限。如果行政機關（包括復議機關）在接到申請之后明確告知申請人60日內或者法律、法規、規章和其他規范性文件規定的履行期限屆滿后，行政機關不予答復或不作出處理決定，即可在三個月內或15日內向人民法院起訴。明確告知了訴權和起訴期限，則適用一般的法定起訴期限，即三個月或十五天。否則，如果行政機關沒有告知，則適用最長不超過二年的起訴期限之規定。但是強引《解釋》第四十一條，會發生理論上的障礙。因為，該條是針對作為的行政行為作出的規定，沒有提到不作為的情況。因此，筆者建議也應對不作為的情況作出司法解釋，以克服上述障礙。對不作為的情況，起訴期限可敘述為：“行政機關在法定期間或合理的期間內不履行法定職責（一般是60日內，法律另有規定的從其規定），公民、法人或其他組織可以在期間屆滿后向人民法院起訴。如果行政機關告知了訴權或起訴期限，則適用一般的起訴期限的規定（三個月或15日），否則，適用《解釋》第四十一條之規定，即最長不超過二年的起訴期限的規定。”