濫用職權(quán)，又稱行政濫職，是指行政主體及其工作人員所實(shí)施的具體行政行為雖然形式上在法定范圍之內(nèi)，但其內(nèi)容不符合法律法規(guī)設(shè)定的目的、精神和原則，不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，通過表面合法的手段達(dá)到實(shí)質(zhì)非法的目的和意圖。具體行政行為濫用職權(quán)的情況較為復(fù)雜，對其的認(rèn)定和處理在理論界和司法實(shí)踐中尚有不同意見，筆者在這里僅作?初步探討。

一、構(gòu)成濫用職權(quán)具體行政行為的要件

構(gòu)成濫用職權(quán)的具體行政行為，須具備以下三個要件：

一是具體行政行為不盡合理，但沒有超出法定權(quán)限。“未超出法定權(quán)限”是濫用職權(quán)與超越職權(quán)的主要區(qū)別之一。行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為如果超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限，即屬超越職權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)只有在法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)作出具體行政行為，才有可能出現(xiàn)不合理地行使自由裁量權(quán)的問題。

二是具體行政行為違背或者偏離了法律、法規(guī)的目的、原則。這是構(gòu)成濫用職權(quán)的實(shí)質(zhì)要件之一。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，不能違背法律、法規(guī)總的目的和基本原則，行政機(jī)關(guān)作出的自由裁量的具體行政行為，必須與法律、法規(guī)的目的和原則相一致，凡是違背或偏離法律、法規(guī)的目的、原則的，即屬違法行為。

三是具體行政行為必須是不合理的。這是構(gòu)成濫用職權(quán)的又一實(shí)質(zhì)要件。行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，行使行政職權(quán)的行為，所作出的具體行政行為必須是客觀的、公正的、合情合理和適當(dāng)?shù)模热舨缓侠淼匦惺棺杂刹昧繖?quán)，即構(gòu)成濫用職權(quán)。

二、對濫用職權(quán)的認(rèn)定

濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式到底有哪些，理論界觀點(diǎn)也不一致。根據(jù)濫用職權(quán)的本質(zhì)特征以及行政審判的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

1、動機(jī)不良。即行政主體及其工作人員行使職權(quán)不是為了維護(hù)公共利益，而是為了個人利益或者小團(tuán)體的利益，或者親朋好友的利益，假公濟(jì)私或者受外部某種不良動機(jī)的支配。動機(jī)不良如果成為權(quán)力的基本動因，就會使行政職權(quán)成為個人報復(fù)的工具。例如，某縣技術(shù)監(jiān)督局兩名檢驗(yàn)人員，前往該縣建材門市部，以購買白灰的名義，實(shí)施計量器具檢查。該門市部承包人王某言明前任承包人移交的磅稱未經(jīng)檢驗(yàn)，不能使用，欲使用其他量具售貨。而兩名執(zhí)法人員卻堅持用這臺磅稱稱量。出于無奈王某同意了使用此量具。當(dāng)白灰裝上磅稱稱量后，檢查人員當(dāng)即出示工作證，指出王某使用了不合格的計量器具。兩天后，技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)《計量法》的有關(guān)規(guī)定，對王某處以2OOO元的罰款。在此案中，兩名技術(shù)監(jiān)督檢查人員采用了不正當(dāng)手段，誘使相對人違法，從而達(dá)到追求罰款的目的。這種執(zhí)法動機(jī)不純，背離了《計量法》的立法宗旨，是一種濫用職權(quán)的行為。

2、以權(quán)謀私。即行政主體及其工作人員利用手中的合法權(quán)力謀取私利。例如，某行政機(jī)關(guān)在辦理甲乙兩人許可證申請時，甲的條件本優(yōu)于乙，但經(jīng)辦人員因與乙有某種特殊關(guān)系，便將許可證發(fā)給乙而不發(fā)給甲。

3、主觀臆斷。即行政主體及其工作人員實(shí)施具體行政行為時，脫離實(shí)際，任意所為，從而使該行為難以具備合法的理由。主要有兩種情況：

(1)不考慮相關(guān)因素。即行政主體及其工作人員在作出具體行政行為時，沒有考慮法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者沒有考慮到具體事件的特殊情況、情節(jié)而作出不切實(shí)際的決定。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款時，對相對人具有減免稅的情形，應(yīng)當(dāng)考慮而拒絕考慮。

(2)考慮不相關(guān)因素。即行政主體及工作人員在實(shí)施具體行政行為時，考慮了根本不應(yīng)該考慮的因素。例如，公關(guān)機(jī)關(guān)對幾次實(shí)施賣淫行為的一名婦女，以該婦女有四歲的小孩為由，僅作100元的罰款處罰。該處罰公安機(jī)關(guān)考慮了該婦女有四歲小孩這一根本不應(yīng)該考慮的因索，屬于濫用職權(quán)的表現(xiàn)。

4、反復(fù)無常。即行政主體及工作人員實(shí)施具體行政行為缺乏統(tǒng)一、確定的標(biāo)準(zhǔn)，同一職權(quán)，卻因不同的時間、地點(diǎn)、對象而反來復(fù)去，任意所為。主要表現(xiàn)為三種情形：

(1)時間上的反復(fù)無常。即今天這樣，明天那樣，使人無所適從。

(2)地點(diǎn)上的反復(fù)無常。即此地這樣，彼地那樣，令人難以理解。例如，同樣的情節(jié)，同樣程度的違法行為，行政機(jī)關(guān)在其所屬的甲地是以假冒他人注冊商標(biāo)行為論處的，但在同樣歸其管轄的乙地，則一概不予追究。

(3)對象上的反復(fù)無常。即對甲公民這樣，對乙公民那樣，明顯失去公正。例如，甲、乙兩家是鄰居，兩家同時在原宅基地上蓋起了兩幢新住宅，也均未經(jīng)批準(zhǔn)。后來，有關(guān)部門作出決定，限期甲拆除違法建筑，對乙所建房屋，則不管不問。

5、程序?yàn)E用。即行政主體及工作人員在行使職權(quán)時，利用非處理該事務(wù)的程序，以達(dá)到行政管理的目的。例如，某公安機(jī)關(guān)利用勞教手段，達(dá)到看管精神病人的目的，就是程序上的濫用職權(quán)。

三、對濫用職權(quán)的處理

根據(jù)我國《行政訴訟法》和有關(guān)司法解釋的規(guī)定及行政審判的實(shí)踐，人民法院對濫用職權(quán)的具體行政行為可以作如下判決或裁定：

1、判決全部撤銷。如果因?yàn)E用職權(quán)使被訴具體行政行為全部處于非法狀態(tài)，或雖部分違法部分合法，但合法部分不能獨(dú)立保留時，人民法院應(yīng)判決全部撤銷。這種撤銷判決就使該具體行政行為完全失去了合法性，具有對行政案件最終決定性質(zhì)。

2、判決部分撤銷。如果被訴具體行政行為，根據(jù)幾個不同的法律法規(guī)有多項(xiàng)處理決定，有的一項(xiàng)處理決定中有幾個內(nèi)容，其中既有正確部分，又有濫用職權(quán)的部分，且濫用職權(quán)部分可以獨(dú)立分離出來，人民法院應(yīng)維持其處理正確的部分，撤銷其濫用職權(quán)部分，使濫用職權(quán)部分失去效力。

3、判決全部或部分撤銷并同時判決被告重新作出新的具體行政行為。有的具體行政行為雖然因?yàn)E用職權(quán)而被全部或部分撤銷，但該案件原告又確實(shí)違反了有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到處理，人民法院在判決撤銷后，可以同時依法判決被告重新作出具體行政行為。還有一種情形，具體行政行為因?yàn)E用職權(quán)，如果被判決撤銷或部分撤銷，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷或部分撤銷的同時，可以判決被告重新作出具體行政行為。

4、確認(rèn)違法并責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施。具體行政行為因?yàn)E用職權(quán)違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法的判決，并責(zé)令被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。

5、裁定準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許原告撤回起訴。如果人民法院對濫用職權(quán)的具體行政行為在判決撤銷前，被告主動認(rèn)識到自己的行為違法，改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴，只要被告改變的具體行政行為合法，人民法院應(yīng)裁定準(zhǔn)許原告撤回起訴。如果被告改變原具體行政行為后，原告不同意或者即使同意，但不申請撤訴，或原告同意改變并申請撤訴但法院不予許可的，人民法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)撤訴，繼續(xù)審理原被訴行政行為并依法作出裁判。

四、認(rèn)定和處理濫用職權(quán)應(yīng)注意的幾個問題

1、在認(rèn)定和處理濫用職權(quán)時，要注意列舉窮盡濫用職權(quán)的違法事實(shí)。實(shí)踐中，有的濫用職權(quán)的具體行政行為往往還存在《行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)所規(guī)定的其他撤銷條件，如既無充足證據(jù)，適用法律法規(guī)錯誤，程序有問題，又是濫用職權(quán)。按立法精神，只要有一項(xiàng)撤銷條件即可作出撤銷判決。但在實(shí)際處理中，對濫用職權(quán)的具體行政行為存在的其他違法事實(shí)，均應(yīng)一一指明，而不能只認(rèn)定為濫用職權(quán)便簡單撤銷了事。這樣，才能全面準(zhǔn)確地適用法律，有利于行政機(jī)關(guān)吸取教訓(xùn)，促進(jìn)其執(zhí)法水平的提高，也才能強(qiáng)化對行政行為的司法監(jiān)督。

2、認(rèn)定和處理濫用職權(quán)時，應(yīng)注意對符合公共利益的具體行政行為和每個目的的行政決定的審查。

(1)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力雖然有利于個人或小團(tuán)體的利益，但與公共利益重合，且公共利益是主要的，則不能以濫用職權(quán)為由撤銷被訴具體行政行為。

（2）行政機(jī)關(guān)出于兩個或者更多的目的，其中有的符合法律、法規(guī)的目的，有的不符合法律、法規(guī)的目的，所作出的具體行政行為，在客觀結(jié)果上不存在“不合理”的問題，不能構(gòu)成濫用職權(quán)。

(3)行政主體及其工作人員行使職權(quán)的目的雖符合公共利益，但不符合法律賦予這種職權(quán)的特別目的，則應(yīng)按濫用職權(quán)認(rèn)定和處理。

3、注意認(rèn)定和處理濫用職權(quán)的例外情況。濫用職權(quán)的具體行政行為是違法的行為，依法應(yīng)予撤銷。但在某些特殊情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政主體往往可以作出一些不受權(quán)限規(guī)則和法律目的規(guī)則限制的行政行為，這在行政法上稱為行政應(yīng)急性或行政應(yīng)變性。例如，在戰(zhàn)爭、病疫流行、地震、洪水等自然災(zāi)害的情況下，這時維護(hù)公共利益的必要性超過了依法行政的必要性，此時作出的具體行政行為應(yīng)認(rèn)定為有效，而不應(yīng)認(rèn)定為無效。因此，濫用職權(quán)作為不合法的具體行政行為也應(yīng)允許有例外情況。當(dāng)然，適用這種例外情況應(yīng)符合法定條件并通過法律規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。