中國(guó)《國(guó)家賠償法》中的行政賠償制度擴(kuò)大了行政法及行政訴訟法中的行政賠償范圍，使其適用不僅局限于具體行政行為，還包含了與行政職權(quán)相關(guān)的侵權(quán)行為，即學(xué)理上的行政事實(shí)行為。行政事實(shí)行為雖然在理論界頗多爭(zhēng)議，可以暫時(shí)不管。但準(zhǔn)確界定“與職權(quán)相關(guān)的行為”和熟練把握行政事實(shí)行為的法律特征，對(duì)正確適用國(guó)家賠償法，及時(shí)處理行政賠償案件至關(guān)重要。

一、行政事實(shí)行為的法律特征

行政事實(shí)行為是行政機(jī)關(guān)工作人員在職務(wù)活動(dòng)中的個(gè)人侵權(quán)行為，由這一本質(zhì)特征決定了該行為的法律特征：

  1、  行政事實(shí)行為表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)體恣意行為。行政事實(shí)行為是行政機(jī)關(guān)工作人員在行政管理活動(dòng)中“制造”的，他們?cè)谕瓿尚姓芾砉ぷ魅蝿?wù)的過程中，由于個(gè)體素質(zhì)、執(zhí)法水平、主觀等因素的制約，難免會(huì)有“越軌”行為，這種越軌的行為往往外現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)中違反行政職責(zé)要求而任意妄為，從而造成對(duì)他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。對(duì)這種個(gè)人恣意行為如果完全由行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，從行政管理職能角度講，不利于鼓勵(lì)公職人員大膽管理；從被害人角度講，個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任則不利于保護(hù)被害人的合法權(quán)益。因此，國(guó)家賠償法將這種個(gè)人行為造成侵權(quán)納入行政賠償法的范疇是科學(xué)合理的，但行政事實(shí)行為的實(shí)質(zhì)并未因賠償法的規(guī)定而自然有所改變，侵權(quán)人的侵權(quán)行為在所在行政機(jī)關(guān)賠償被害人后還是要被追償?shù)摹?/SPAN>

2、行政事實(shí)行為是與行政職權(quán)有關(guān)的一種侵權(quán)行為。在行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)工作人員既是一般個(gè)體，也是特殊個(gè)體，在執(zhí)行職務(wù)過程中常會(huì)做出一些與職務(wù)職責(zé)沒有直接聯(lián)系的行為，如行政執(zhí)法人員在職務(wù)行為過程中購買商品的行為，雖然發(fā)生在執(zhí)行職務(wù)活動(dòng)期間，但與行政管理職權(quán)沒有直接關(guān)聯(lián)，不能視為是行政事實(shí)行為，只是一般的民事行為。只有在執(zhí)法期間，在實(shí)際履行行政管理職責(zé)時(shí)發(fā)生的個(gè)人恣意侵權(quán)行為才能視之為行政事實(shí)行為。如行政執(zhí)法人員在詢問時(shí)毆打行政相對(duì)人，詢問是行政具體管理行為，毆打則屬于與職務(wù)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人恣意行為，后者即是公認(rèn)的行政事實(shí)行為。這一特征是認(rèn)定行政事實(shí)行為的最重要法律特征。

3、行政事實(shí)行為不直接產(chǎn)生行政法律效果。行政事實(shí)行為是行政機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中發(fā)生的與職務(wù)相關(guān)的個(gè)人行為，這種行為不是行政管理本身所要追求的目的和結(jié)果，而是由于個(gè)人恣意行為增加的“副產(chǎn)品”。因此，行政事實(shí)行為的發(fā)生只是引起行政賠償?shù)姆珊蠊恢苯右鸸芾頇C(jī)關(guān)與相對(duì)人之間行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅。這一點(diǎn)，與職務(wù)行為能產(chǎn)生的法律效果有很大區(qū)別。職務(wù)行為也可能因?yàn)檫`法而同樣引起行政賠償責(zé)任的法律后果，但其主要的法律后果是在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生行政法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)法過程中，必須嚴(yán)格按照行政機(jī)關(guān)職能的要求操作。如行政機(jī)關(guān)作出扣押運(yùn)輸車輛的決定并予實(shí)際扣押，非經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷，行政相對(duì)人必須接受這一扣押行為的約束，這就是行政法上的法律效果。扣押車輛是一種職務(wù)行為，是具體行政行為。相反，如果在扣押車輛過程中，行政執(zhí)法人員毆打了行政相對(duì)人，毆打行為不是行政機(jī)關(guān)管理所追求的目的和結(jié)果，這種行為不會(huì)在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間產(chǎn)生行政法上的法律關(guān)系，自行為作出時(shí)即是違法的，是行政執(zhí)法人員個(gè)人所為與職務(wù)相關(guān)的恣意行為，只產(chǎn)生毆打引起的刑事責(zé)任或行政賠償責(zé)任。

4、行政事實(shí)行為一般是違法的。如前所述由于行政事實(shí)行為是行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人的侵權(quán)行為，與侵權(quán)事實(shí)密不可分。因此，行政事實(shí)行為與行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法中是否違法是緊密聯(lián)系在一起的。一旦認(rèn)定行政機(jī)關(guān)工作人員的行為為事實(shí)行為，也就會(huì)順理成章地認(rèn)定其行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法。如某公安局辦案人員在一鎮(zhèn)政府辦公場(chǎng)所對(duì)曾圍攻縣政府工作人員的某村村民進(jìn)行詢問時(shí)，該村村民又沖擊鎮(zhèn)政府，警察人員在對(duì)村民說服教育無效情況下準(zhǔn)備撤離，遭到村民攔截，雙方發(fā)生激烈沖突，部分警察和村民受傷。事后，受傷村民以警察打人為由對(duì)公安局提起行政訴訟，要求某縣公安局賠償損失。法院審理中，由于認(rèn)定不了被告打人的證據(jù)，就可以認(rèn)定警察是在依法執(zhí)行公務(wù)。此案警察與村民的沖突行為如何認(rèn)定呢?若認(rèn)定為治安管理的具體行政行為或其組成部分，那就是具體行政行為，否則，認(rèn)定為行政事實(shí)行為則沖突行為就是違法的。可見，違法與行政事實(shí)行為是緊密聯(lián)系在一起的。多數(shù)情況下，凡行政事實(shí)行為成立，均為違法的侵權(quán)行為，由此侵權(quán)行為導(dǎo)致行政管理相對(duì)人或第三人損害的，均應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

按照前述理解，行政事實(shí)行為的范圍是：不包括行政機(jī)關(guān)具體行政行為違法造成侵權(quán)的情況，也不包括具體行政行為中的一個(gè)過程或階段性作為，還不包括行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)行為之外的純個(gè)人行為。

二、行政事實(shí)行為的構(gòu)成及與他行為競(jìng)合的甄別

行政事實(shí)行為作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的與職務(wù)相關(guān)的個(gè)人恣意行為，其構(gòu)成條件是：第一，有損害事實(shí)的發(fā)生。如果沒有損害事實(shí)的發(fā)生，行政事實(shí)行為也就不可能成立，更談不上行政賠償問題。第二，行政機(jī)關(guān)工作人員在主觀上有重大過錯(cuò)。一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)不遵守法律和違反職責(zé)要求故意或嚴(yán)重疏忽以致侵害他人合法權(quán)益，主觀上存在著嚴(yán)重過錯(cuò)。第三，造成侵權(quán)的行為與職務(wù)有緊密聯(lián)系，即或在職務(wù)活動(dòng)中有個(gè)人恣意行為，或雖不執(zhí)行職務(wù)，但產(chǎn)生損害事實(shí)的行為的工具和機(jī)會(huì)與公務(wù)有聯(lián)系。

  行政事實(shí)行為常常與職務(wù)行為、犯罪行為、行政機(jī)關(guān)工作人員純個(gè)人行為產(chǎn)生競(jìng)合，在司法實(shí)踐中有必要加以甄別，以保證適用法律的準(zhǔn)確性。

1、行政事實(shí)行為與職務(wù)行為的甄別。

行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)一般均通過行政機(jī)關(guān)工作人員來完成，或者是由行政機(jī)關(guān)委托的人員來完成。區(qū)分職務(wù)行為與行政事實(shí)行為，可以掌握兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是過錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，如果行政機(jī)關(guān)工作人員只是一般過錯(cuò)或過錯(cuò)不明顯的，應(yīng)推定為職務(wù)行為。若行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)造成損害事實(shí)，主觀上屬于故意或者重大過失的，應(yīng)推定為行政事實(shí)行為。二是職責(zé)要求標(biāo)準(zhǔn)，具體講，是看行政機(jī)關(guān)工作人員導(dǎo)致?lián)p害事實(shí)發(fā)生的行為是否違反行政職責(zé)的要求，是否為行政管理之必需，屬于管理之需要而為之的侵權(quán)行為，是具體行政行為或是緊急避險(xiǎn)行為。否則，即為行政事實(shí)行為。

2、行政事實(shí)行為與行政機(jī)關(guān)工作人員純粹個(gè)人行為的甄別。

行政機(jī)關(guān)工作人員純粹個(gè)人行為與行政事實(shí)行為兩者有時(shí)很難區(qū)分，如行政執(zhí)法人員在檢查商品時(shí)順便捎走財(cái)物，警察在追捕逃犯時(shí)違反交通規(guī)則造成交通事故等等。區(qū)分行政事實(shí)行為與純個(gè)人行為的關(guān)鍵是看其行為是否與職務(wù)相關(guān)，即凡與職務(wù)沾邊的行為均應(yīng)認(rèn)定為“相關(guān)”行為。案例一是因具體行政行為引起，案例二是因執(zhí)行公務(wù)引起，均為行政事實(shí)行為。

3、行政事實(shí)行為與犯罪行為的甄別及競(jìng)合的處置。

犯罪行為是一種具有社會(huì)危害性且危害后果達(dá)到法定程度的一種行為，行政事實(shí)行為雖然也有一定的社會(huì)危害性，但是一種危害后果較輕的侵權(quán)行為。兩者的性質(zhì)、法律構(gòu)成要件、適用法律都有不同。如果當(dāng)事人一個(gè)行為中既有犯罪行為又有行政事實(shí)行為，就產(chǎn)生了兩行為競(jìng)合的問題，處置時(shí)，不能按照一般刑事案件附帶民事訴訟的辦法來解決，方法是既確認(rèn)犯罪行為追究刑事責(zé)任，也確認(rèn)行政事實(shí)行為，對(duì)行政事實(shí)行為適用賠償法對(duì)受害人予以賠償。當(dāng)然，在刑事訴訟程序里能否適用刑訴法直接審查行政事實(shí)行為，是目前審判實(shí)踐中的難點(diǎn)，能否刑事附帶行政訴訟？還需最高司法解釋統(tǒng)一規(guī)范。